面刺尔过:美国总统弹劾小史

subtitle 澎湃新闻2019-12-20 10:09 跟贴 244 条

2019年12月19日,美国众议院在经过长达6小时的激辩后发起投票,现任总统特特朗普正式被弹劾。几乎从特朗普就任当天,民主党就开始呼吁对他进行弹劾。现在,他们的目标初步达成了。美国总统弹劾的依据是宪法第二条第四款,内容如下:美国总统、副总统和其他国家公职人员,如果被定为叛国、行贿或其他重罪(High Crimes),或者存在其他严重的行为不当(Misdemeanors),应当通过弹劾解除其职位。而弹劾程序最初的启动和后续流程依据的则是弹劾条款(Articles of impeachment),也就是“罪状”。该条款的起草者为众议院。此次针对特朗普的弹劾条款有两条,分别是滥用权力和阻挠国会调查。

“弹劾”在美国历史上可谓源远流长,这一概念和手段源自英国的国会实践。在美国取得独立之前,约翰·亚当斯等人就将其视作制衡英国在北美殖民政府的工具。美国学者H.洛威尔·布朗(H. Lowell Brown)在其《总统弹劾中的重罪和行为不当》(High Crimes and Misdemeanors in Presidential Impeachment,Palgrave Macmillan, 2010)一书中追溯了这一实践的历史由来,探讨了各类所谓重罪的定义和适用。此外还具体分析了约翰逊、克林顿的整个弹劾进程以及对尼克松弹劾尝试。

1787年,各州代表(他们被称为制宪者,the Framers)会聚费城参加制宪会议时,他们设想的是用一个权力更大的联邦取代现有的邦联,但新联邦的权力必须是受到限制的。他们想选出一个“行政官”(Executive Magistracy),这个职位将拥有广泛的权力,以使其得以确保两院制国会通过的法律能得到贯彻执行。但他们又担心这样一个职位会导致专权,尽管他是选举出来的。于是制宪者们想到了引入英国议会的“弹劾”传统。

这些制宪者基于自己对英国国会实践的知识和对未来国家运行的设想,借鉴了英国国会常见的弹劾由头,比如“叛国、行贿”等,初步制订了符合美国实际的弹劾流程。这些“重罪或严重行为失当”仅适用于公共事务中,不包括私人行为。之后,随着形势的变化和美国政治实践的日趋成熟,弹劾流程逐渐规范化。

一般而言,先由众议院提出正式的弹劾调查。此后众议院的一系列下设委员会会展开具体的调查。然后执行调查的几个主要委员会的主席会举行闭门会议,传唤证人,录口供。紧接着众议院会就弹劾的具体规则举行投票。然后众议院情报委员会举行公开听证会,发布调查报告。再之后是参议院司法委员会举行听证会,公布具体的弹劾条款。最后就是正式的投票环节,先是众议院就弹劾条款中的每一条单独投票,通过后提交参议院审判。

以这次弹劾为例。2019年4月,特别检察官罗伯特·S·穆勒三世(Robert S. Mueller III)就特朗普“通俄门”交出了一份长达400多页的调查报告。报告内容对特朗普很不利,比如证实了他的确曾试图破坏调查,但他的手下没有听命。尽管如此,特朗普没有获得任何刑事指控。9月份,特朗普自己承认的确曾经试图影响乌克兰总统泽伦斯基,让其协助调查乔·拜登,并且暂时冻结了对乌克兰的军事援助。此时,民主党人的弹劾呼吁到达了高潮,众议院议长南希·佩洛西宣布众议院正式启动对特朗普的弹劾流程。

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白宫发布的特朗普与乌克兰总统泽伦斯基通话文本,特朗普请求后者“帮个忙”,调查拜登及其子亨特和民主党全国委员会人员参与的一个可能的阴谋。

12月初,众议院情报委员会(The House Intelligence Committee)公布了一份300页的文件,名为《特朗普-乌克兰弹劾调查报告》,内容是关于他们的调查发现。众议院司法委员会基于这份报告起草了上面提到的弹劾条款。再之后就走到了文章开头的那一步。

美国众议院情报委员会调查报告封面

美国历史上走完整个弹劾流程的总统只有两位,分别是第20届(1865–1869)总统安德鲁·约翰逊和第52、53届(1993-2001)总统比尔·克林顿,但最终他们都保住了总统的位子。

在一些人的印象里,尼克松也被弹劾过,这么说不甚精确。尼克松因为“水门事件”被调查,他一直坚称自己从未指派任何手下去做违法之事,对共和党人1972年闯入民主党全国委员会总部一事毫不知情。而且他表示只要能洗清罪名,他愿意配合所有的调查。但随着调查的深入,他开始阻挠起诉者对新证据的请求。美国最高法院于1974年7月勒令尼克松将白宫录音带交给调查人员。弹劾条款给尼克松列了三大“罪状”:妨碍公正,滥用权力,在“水门事件”一案中藐视国会。在众议院就是否弹劾进行投票之前,他于1974年8月9日宣布辞职。

此外,还有一些总统曾接受过国会的正式调查,但没有走到弹劾这一步。他们有约翰·泰勒 (1843)、詹姆斯·布坎南(1860)、哈里·杜鲁门(1952)和罗纳德·里根(1987)。

对约翰逊的弹劾始于1868年2月。众议院以“重罪和严重行为不当”为名宣布发起弹劾。针对约翰逊的弹劾条款足有11条,其中主要的内容是他违反了《总统任职法》(Tenure of Office Act)。该法禁止总统在没有得到参议院同意之下,开除任何政府官员,包括总统自己的内阁成员。原因是他把战争部长埃德温·斯坦顿(Edwin M. Stanton)免职了,用荣誉陆军少校洛伦佐·托马斯(Lorenzo Thomas)替换了他。在参议院的最终审判中,54人的参议院有35人支持弹劾,距离规定的三分之二多数票只差一票。之后参议院宣布有十天的时间供起诉方寻找新的证据以其他名义进行弹劾。但在下一次弹劾中,约翰逊再次以一票之差逃出生天。

约翰逊弹劾案对美国联邦司法与行政之间的权力平衡产生了深远的影响。它诞育了这样一条规则:国会不得以议员不认同总统的政策、执政风格和执政方法为由将总统赶下台。同时,该案还在很大程度上削减了总统在公共政策和整体治理层面的权力。由此而形成的治理体系被伍德罗·威尔逊称为“国会政府”(Congressional Government)。当然,在后世,美国总统的权力又获得了扩张,尤其是在帝国主义扩张时期、大萧条时期以及战争时期。

安德鲁·约翰逊(美国国会图书馆)

对比尔·克林顿的弹劾正式启动于1998年10月。主要指控是克林顿说谎和妨碍公正。指控的起因是克林顿对白宫实习生莫妮卡·莱温斯基(Monica Lewinsky)的性骚扰。《斯塔尔报告》(the Starr Report)加速了弹劾进程。这份报告是独立检察官肯·斯塔尔于9月份提交给众议院司法委员会的。12月,众议院通过了弹劾条款,并将其提交给参议院,克林顿成了美国历史上第二名被弹劾的总统。在最终的投票环节,针对“说谎”和“妨碍公正”这两条指控,赞成弹劾的人数分别为45人和50人,都不满足67人的三分之二多数票。克林顿由此得以继续其第二任期。

克林顿弹劾案对美国的政治,特别是总统选举产生了重要影响。在其后的选举中,候选人的“道德水平”和“诚实度”成为选民的重要考量。在2000年的选举之后,民调发现有相当一部分人之所以投给小布什是因为觉得他“很诚实。”

所以,我们知道这次众议院通过弹劾并不意味着特朗普要下台。根据宪法规定,最终还是要通过参议院的审判。参议员行使陪审员的角色,投票决定是否执行弹劾。三分之二的参议员(通常是67人)同意弹劾才能生效。之前美国历史上两任被弹劾的总统安德鲁·约翰逊和比尔·克林顿最终都被参议院“开释”了。目前参议院共和党和民主党席位之比为53比47。

在参议院审判环节,最重要的因素是如何选取和采用证据。据推测,两党可能在审判前会就这一点达成妥协,以避免在审判时出现激烈的交锋。克林顿的那次弹劾被认为是两党合作的典范,可能会这次弹劾审判提供借鉴,当时两党议员都意图尽量保持公正,不允许使用新的证据,只采用关键证人的既有录音证据。

特朗普最终被弹劾的概率不是很高。首先,共和党是参议院多数派;其次,在之前的弹劾进程中,共和党人显示出了高度的团结。但根据人类历史的宏观经验,戏剧性事件的发生也是常有的。

作者:范文豪(上海大学文学院历史系)

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