民航监管制度重大改革 中国机场维修将迎大洗牌

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出品 | 网易航空

作者 | 忠义双全袁宫保

编者注:据网易航空消息,民航方面或将开展维修单位试点,未来仅对航司维修部门颁发相关许可。这也意味着,一旦试点结束进行全国推广,目前中国过百机场或将失去CCAR-145部的维修许可证。

在过去,航企和机场维修单位都由民航局认定维修资质。

而新政策如果推行,虽然航企可以委托第三方(如机场维修单位)进行维修,但对方的维修能力需要航企自身而不再是局方出面监管。

这也带来问题,机场维修单位因为失去维修资质,如果想保留维修能力,必须与有资质的航企合作或进行转型,而且维修水平负责单位也转移至航企。而且由于失去资质,机场维修单位也可能会因合同问题,无法给大部分航企承担维修工作。

另外,航企或必须扩充自己的维修部门。过去在一些小场,航企都会将维修业务交由机场维修部门,现在却必须由自己出面进行监管或找新的有资质的其他航企维修单位维修。

因此,大多数机场及航企也对这一转变持“保留”态度。

本文也将探讨这一变革对各维修单位的影响。

正文如下:

1985年第一次民航改革中,民航局决定参照美国模式建立和西方接轨的适航审定系统,逐步参照FAR(联邦航空条例,Federal Aviation Regulation)制定对应的CCAR(中国民用航空规章)。

其中对于民航维修标准的制定原则上参照FAR-145部“Repair Station Certification”,并结合1984年1月实施的《机务工作条例》,要求最终形成适合中国国情的CCAR-145部。

1988年6月1日,由民航局适航司法条处举办的CCAR-145部《维修许可审定》(以下简称《审定》)公众听证会结束。与会的各场站、航修厂、大修厂对于《审定》初稿进行了充分讨论,最终结合各方意见修改后的《审定》于同年11月2日正式实施。

《审定》的核心是民航局对民航维修企业的质量、技术、生产三个控制系统进行直接监管,而且对企业的厂房、工具设备、器材原料、技术文件、人员资质作出了明确要求。

民航维修单位监管示意图,民航局发布统一标准,这一体系内的维修企业间互相承认对方。

此后,尤其是近十五年我国维修原因导致的事故率在全球规模以上民航市场中保持最低。这证明了我国以《经营许可证》《运行合格证》《维修许可证》“三证”为基础的民航运行体系是成功有效的。

但是由于一些历史原因,比如适航体系建设适逢改革开放初期,人才和经验都极度匮乏,为了充分利用各地既有资源分散设置了多个适航审定中心,比如最早生产涡轮式民航客机的西安、中美MD82组装项目落地城市上海、我国最早生产喷气式飞机的沈阳都有自己的适航审定中心。民航局七个地区管理局也各自有独立地区适航处,适航认证体系相对复杂。

近年以来,民航局为落实“简政放权、放管结合、优化服务”开始尝试深化改革。

2018年5月3日,我国首次“经营许可证”“运行合格证”双证合一联合审定在深圳东部通航完成。以“三证”为核心的行业标准体系首次出现变化,这标志着民航业深化改革工作进入深水区。通航单位由于“船小好调头”通常作为改革工作的试点,这次试点也就意味着公共运输航企也将会迎来改革。

2019年以来经过多方意见征询,针对民航维修单位的改革方案初显端倪。

这次改革的特征可能是,只有航司自己的维修部门拥有航线维修许可,在主基地外的航线维修变为航司自己的维修能力延伸,航司可以自行委托给第三方,由航司自己对委托单位进行监管并承担相应法律责任。民航局对航司选择的委托单位有否决权,但不直接参与监管“航线维修”(航空器在正常执行航班间隔进行的维修),“其他维修”(航空器暂停执行航班,或者部件脱离机体后进行的维修)。(但依旧监管“深度维修”)

公共运输单位“三证合一”改革后航线维修的监管体系。

这样就意味着,全国一百多家民航机场维修单位多数将失去CCAR-145部的维修许可证。这样一来,放权给航空公司减少了监管,但是也给过惯了“组织生活”的机场维修公司带来新的挑战,所以多数机场单位对取消维修许可证持保留”态度。

笔者认为原机场维修单位大体将面临两种选择。第一种,是趁势滑入舒适区,蜕变为综合保障单位。机场作为拥有物业的实体是饿不着的,脱离了作为管理机构的民航局的监管,仅接受客户的监管责任压力也小一些。

这种轻松的选择,带来复杂的后果,为方便理解,这里笔者以自己最为熟悉的郑州机场为例子,这种选择将会导致:一、以前接受民航局的权威认证就可以自由开展业务,以后则要与每家被委托的航司都进行逐一认证。郑州机场与全球一百多个航司都签署维修代理协议,且不说各航司标准是否统一,单单是重新认证一遍就相当复杂。

二、以前根据CCAR-145部的要求配置的厂房、设备以及人员如何利用,脱离了CCAR-145部,大量执照维修人员的维修经历如何满足。

三、郑州机场机场公司承担着数十家外国航司的航线维修工作。申请外航所属国的民航维修许可,外方一般以CCAR-145部许可为基准。如果机场被取消CCAR-145部保障外国航司的资质将存在法理上的问题。

四、脱离了民航局监管和维修范围的变窄,必然一定程度上导致维修能力的下降,这最终会反馈到驻场航司身上。2018年郑州机场平均不到两天就要处理一起涉及AOG的故障,非基地航司依靠自己有限的力量处理会非常棘手,甚至可能影响到航班正点率,进一步影响到机场整体运营情况。

也正是由于这些问题,郑州机场维修部门对这种滑入“舒适区”抱有警惕性。第二种选择就是向深度维修方向转型,重新转变为受民航局CCAR-145部监管的“其他维修单位”,这样可以解决上述的种种问题。但是这对于长期从事单一航线维修的机场单位来说并非易事,需要一个从浅到深,从简到繁的过程,需要投入巨大的精力、人力、物力,而且前期“打基础”的过程投入会大于产出,会存在一个短暂的“阵痛期”。

挑战往往伴随着机遇,依笔者看来本次民航深化改革也是如此。哪家机场维修单位能尽快完成转型,谁就能最先提供比非CCAR-145部机场维修单位更优质的服务,让航班更准点,航司感觉更舒适,也就更愿意投放运力,直接提高了机场的综合竞争力。

据笔者了解郑州机场就选择与南航河南公司进行维修资源和市场资源的战略整合(换句话说,郑州机场公司将依靠承接南航河南深度维修保留145资格,拟逐步承接南航河南的部分修理工作。对于这样的合作,航司普遍表示欢迎。“郑州机场保留维修许可证,客观上也减轻了我们的压力,不需要额外经济付出就可以获得更好的服务。”这是本场航司较为一致的观点。

另外郑州机场民航维修业发展相对落后,仅有南航河南和郑州机场两家注册维修单位,尚无独立第三方维修单位。

这次深化改革也是一场对全国民航机场维修产业的洗牌,如果郑州机场能借助升级转型,搭上改革这班车实现维修产业多梯次、多维度健康发展,也能为进一步发展MRO等深度维修产业,维修保障能力延伸到省内其他支线机场打下基础。

另一方航企在这种战略合作中同样受益匪浅,例如南航河南付出的主要是资质平台这种无形资产,却能深度参与一个3000吞吐量级别的大型机场的维修能力建设,可以直接参与整合机场资源,使机场资源更充分利用甚至向更有利于自己的方向发展。(比如南航河南公司利用郑州机场桥载电源资源,在响应民航局场内“油改电”建设和飞机岸基供电时,迅速使过站APU替代率迅速提高,单靠航司自己有限的电源车是根本无法完成的。)

这一变化或使航企和机场加强合作

以前跟着西方人走了三十多年路,不知不觉走到前面。

现成的路了走完了只有探索,面对未知路上可能的种种挑战,如何改变自己适应改革将是摆在所有民航企业面前的问题。

本次民航政策的深化改革更深层次的意义是,这是我国第一次系统性的突破FAA标准,走自主的体系。目前绝大多数国家标准直接以FAA的为准,可以说FAA是民航标准的绝对权威。

2019年3月11日,印尼狮航、埃塞俄比亚航空先后两架737MAX坠毁后,中国民航局率先宣布停飞MAX,继而引发全球跟进(据笔者了解印尼狮航事件后,我国就进行过包括模拟机事故重现在内的高标准独立调查,快速宣布停飞早有坚实准备),最终FAA宣布停飞。

这次事件是FAA权威首次遭到大规模的集体质疑,美国彭博社直接将这次停飞事件描述为针对FAA的“全球叛乱”(Global Rebellion)。这也许是中国民航影响力走向世界的一个标志性事件,FAA“寡头”式标准体系走向“多元化”的开始。而中国民航,也会在这一过程中,走出自己的路。

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