【法学汇】推动“四大检察”全面协调充分发展的内涵与路径

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推动“四大检察”全面协调充分发展,是检察机关的任务、使命,那么,如何理解推动“四大检察”全面协调充分发展的内涵,实践中遇到哪些问题,如何解决,是检察机关必须面对和研究的课题。为此,《人民检察》特邀请实务界人士围绕“推动‘四大检察’全面协调充分发展的内涵与路径”展开探讨,以期相互借鉴取长补短,促进检察工作创新发展,敬请关注。

特邀嘉宾

盛美军

吉林省长春市检察院检察长

陈海鹰

浙江省杭州市检察院检察长

姜正权

贵州省六盘水市检察院检察长

胡俊

湖北省武汉市汉阳区检察院检察长

如何把握“四大检察”全面协调充分发展的内涵、要求?

主持人 庄永廉:最高人民检察院检察长张军在2019年1月17日召开的全国检察长会议上提出,要主动适应形势发展变化,深化内设机构改革,推动“四大检察”全面协调充分发展。“四大检察”全面协调充分发展提出的背景、原因及意义是什么?其内涵、要求如何理解、把握?

陈海鹰:“四大检察”全面协调充分发展的法律监督总体布局对新时代检察事业新发展具有开创性的重大意义。具体来说,在工作理念上首度将供给侧改革理念引入检察环节,让更多法治产品、检察产品满足人民群众需要。在职能调整上敢于顺应改革创新的时代步伐,推动内设机构改革、捕诉一体等多重改革,让偏重刑事的工作格局向刑事、民事、行政、公益诉讼全面发展转变。在工作思路上开出了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的根本良方,让“四大检察”发展之路向做优、做强、做实、做好的要求迈进。

“行之力则知愈进,知之深则行愈达”。要把握“四大检察”全面协调充分发展的内涵要求,关键还是在落地实践。

一是稳中求进。不论是经济社会发展背景,还是检察职能调整的现实,处于改革和职能调整“浪尖”的检察机关,尤其需要辩证地看待工作上的稳与进,既要在当下注重业务发展、人心、思想和队伍上全局的稳定,又要进取地推进“四大检察”全面协调充分发展。

二是狠抓落实。检察工作的最终成效来自于党委政府肯定、群众满意和社会认可,“四大检察”新布局的基层实践也不例外,需要我们把刑事、民事、行政、公益诉讼检察的“实招儿”摆出来、平台建起来、成绩亮出来,让检察产品为人所知、为当地党委认可。

三是长效提升。建立工作业绩评价机制,边落实边总结,边补缺边推进,解决“四大检察”推进过程中的不足、短板和弱项,让“四大检察”全面协调充分发展有制度保障、经验支撑,更富有续航力。

胡俊:最高检从工作实际出发,提出“四大检察”全面协调充分发展具有极强的政治性、人民性、方向性、实践性。自最高检新一届党组鲜明提出 “四大检察”全面协调充分发展以来,又谋划实施了一系列主动跟进的思路举措。尤其是,把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口,通过检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革,实现检察机关法律监督刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行的总体布局。对于“四大检察”,从总体趋势来讲,就是要通过把弱的做强,短的做长,新的做好,好的做得更好,实现检察工作的总体强大、检察制度的日臻完善。“四大检察”全面协调充分发展体现和呼应了“稳进、落实、提升”的检察工作主题,是全面履行宪法法律赋予检察机关法律监督职责的必然要求,更是检察机关突破自身发展的转机。

姜正权:“四大检察”内涵、要求包括:一是建立完善的法律监督体系。“四大检察”全面协调充分发展,克服以往工作中存在的“重刑轻民”的情况,进一步优化司法职权配置。二是维护司法公正。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时,应完善检察机关行使法律监督权的制度机制,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。

如何更新理念推动“四大检察”全面协调充分发展?

主持人 庄永廉:“理念一新天地宽”,面对新的机遇和挑战,检察工作理念如何创新转型,从而更好地适应“四大检察”全面协调充分发展的要求?

盛美军:各项检察工作的充分协调发展,关键在于理念创新。

一是应秉持“深厉浅揭”理念。刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务各有特点,发展进程各不相同,存在的缺陷和亟待解决的问题也有很大差异,必须对症下药,量体裁衣。在2019年全国检察长会议上,张军检察长明确提出了“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的工作目标,这为检察工作转型发展进一步指明了方向。

二是深植法治供给理念。人民群众的需求就是检察工作的方向。我们提供给人民群众的法治产品、检察产品不限于一个依据法律而得出的公正裁判,还应将这种法治供给理念延展到我们的业务发展建设上来。应深入思考人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求,从而解决我们如何发展刑事、民事、行政、公益诉讼检察等各项具体业务的难题,以便更好地为人民群众提供更优质的“法治产品“”检察产品”。

三是强化司法理念与时俱进。改革开放以后,我国经济发展进入了快车道,网络购物、移动支付、共享经济、无人驾驶、大数据平台等新产品、新科技不断改变人们生活的同时,也给司法实践提出了一道道新的难题。面对新的机遇和挑战,我们必须及时更新理念,时刻与时代同步,不断创新工作方法,不断拓展司法覆盖面,这也是法治社会、法治中国建设的必然要求。

陈海鹰:检察工作理念应当围绕四种思维来创新转型:

一是“绿色”思维。“四大检察”全面协调充分发展,身处于新时代中国特色社会主义制度发展、社会主要矛盾变化以及当地党委政府决策、社会风险防范和矛盾化解的大环境中,它需要检察机关与外部履职环境要“和谐共生”。崇尚“绿色”思维,就在于既处理好办案中实体与程序、数量与质量之间的关系,又处理好党委中心工作与检察工作、检察机关与其他办案机关之间的关系,使得法律监督权与侦查权、审判权“和谐共生”,让审判机关、检察机关和侦查机关成为司法共同体,这体现了党对检察工作的绝对领导的政治要求,也遵循了公检法之间相互配合、相互制约的宪法原则。

二是“品质”思维。“品质”思维,是基层检察机关打造标示性、特色性工作的品牌意识,直接体现一地检察工作的创新亮点与工作特色,检察产品有了本地特色,才更具竞争力。

三是“主业”思维。检察机关是国家法律监督机关的宪法定位是检察工作万变不离其宗的根和本,“四大检察”法律监督新布局是践行宪法定位的最佳方式。

四是“一流”思维。纵观当前,不论是企业生产,还是党委政府工作推进,普遍采取的方法都离不开工作业绩评价,这也是检察工作多年发展下来的经验和规律,应重视职能转型时期业绩评价对检察工作的激励作用。

姜正权:理念转变到位,办案监督自然就有新思路、新方法、新局面。具体来说就是要切实牢固树立好“五个司法办案理念”。

一要牢固树立“四大检察”均衡发展,全面平衡充分履职的理念。

二要牢固树立“走出去”发现案源,积极主动稳妥监督的理念。

三要牢固树立“两手抓”办案和监督,齐头并进抓具体抓落实的理念。

四是牢固树立用监督促进司法、行政,达到双赢多赢共赢的监督理念。建立与其他部门良性、互动、积极的工作关系,在监督过程中实现双赢多赢共赢。

五是牢固树立监督办案必须坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一的理念。在办理民事行政案件中,要认真思考如何通过个案的公平正义来引领司法工作进步甚至社会进步,要考虑“三个效果”的统一,尤其是检察建议的落地落实问题,探索、创新监督方式,紧紧盯住检察建议发出后的落实情况、落实效果,通过努力,把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性,做到刚性。

胡俊:应正确认识监督与办案的辩证统一关系,在办案中监督、在监督中办案,把办案作为监督履责的过程和基本手段;努力与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系,与被监督对象共同商量如何把工作做好,如何实现资源共享、优势互补,如何促进严格执法、公正司法,如何推进公益诉讼工作等;树立双赢多赢共赢的监督理念,积极融入共建共治共享社会治理格局,主动当好党委政府的法治参谋,找准服务保障经济高质量发展的切入点和着力点,服务打好“三大攻坚战”,为党委政府解决难题,为检察工作发展赢得契机;坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一,处理具体案件,除了做到于法有据,还要把政治责任和社会责任肩负起来,充分运用政治智慧和法律智慧,认真思考如何通过个案的公平正义来维护党的领导、引领社会进步;坚持以上率下、以上促下、领导带头,充分发挥“关键少数”示范引领作用,带头坚定理想信念,带头履行办案职责,带头弘扬优良作风,带头做到洁身自好,以“一马当先”带动“万马奔腾”。

还应树立文化孕育理念。以汉阳区检察院为例,我们充分发挥检察文化的教育、引领、凝聚作用,提炼法律监督工作中的“和合”理念,引导全体检察人员在全面履行各项法律监督职能过程中,要努力把握好“三性”:

一是把握目的的统一性。在全面依法治国实践中,无论哪个机关、何种角色,都应该把保障法律统一正确实施、维护社会公平正义作为共同的追求。只有职责分工的不同、权力运行的差异,没有你赢我输、你高我低。

二是把握利益的平衡性。法律是通过权利与义务的双向设定来调节社会关系的。我们既要保障个体合法权益得以充分享有,又要监督逾越法律的主体罪责均衡、罚当其罪,更要维护法律面前人人平等的基本原则,从而使人民群众均能享受法治建设的成果。

三是把握效果的共赢性。共赢是建立在统一、平衡基础上的共赢。只要监督者与被监督者胸怀大局,以目标的统一凝聚法律共同体意识,以利益的平衡指导调整社会关系,不断提升群众的获得感、幸福感,定能形成不同相关利益者之间协调并进、和衷共济、合作共赢的生动局面。

如何探索推动“四大检察”全面协调充分发展的具体路径?

主持人 庄永廉:刑事检察是检察机关法律监督的强项,如何在既有经验的基础上把办案质量和效率的优势充分发挥出来?民事检察如何进一步拓宽思路、积极作为?行政检察如何深化职能配置把监督落到实处,实践中应遵循哪些原则和规律?公益诉讼检察是新的职能增长点,如何将工作做得更实更富有成效?

陈海鹰:刑事检察是检察机关的传统业务,要做强刑事检察这个最大存量业务,发挥批捕起诉职能在刑事诉讼程序中的“阀门”作用,运用不批捕、不起诉等终局性法定监督权,让符合法定起诉标准的案件进入审判程序,让不符合起诉标准的案件退回补充侦查、自行侦查,或者依法作出不起诉决定。借助捕诉一体改革契机,强化提前介入引导侦查和不捕案件跟踪监督,树立刑事检察监督权威,着力构建新型检警关系,探索大控方工作格局。

公益诉讼职能增设、民事与行政检察部门分立的改革导向,为民事和行政检察、公益诉讼检察深化拓展迎来了新机。在民事检察工作上,应始终坚持“以人民为中心”的发展理念,突出打击虚假诉讼和民生领域民事诉讼监督两个重点,为民事检察工作夯实基础。在打击虚假诉讼方面,突出保护民营经济健康发展,建立与公安机关、法院的虚假诉讼线索移送、联合打击等工作联动机制,依法保障民营企业产权。在民生领域民事诉讼监督上,突出民生领域申请监督案件,总结办案经验、制定工作规范、发布典型案例,提升民事诉讼监督的影响力。

在行政检察工作上,现有形势存在“一个难题,两条途径”。“一个难题”即行政检察工作的监督对象尚不明确,我们是将工作重点依旧停留在行政执法监督,还是于法有据地开展行政诉讼活动、行政审判活动监督?个人认为应该是后者,那么,从基层实践和思考出发,可以推动行政检察工作的途径有两条:

一是增加行政诉讼申请监督的办案量,做到“有案监督”。通过宣传、普法等手段,让人民群众了解“民告官”败诉后依旧有行政检察监督的途径可走。

二是拓展行政诉讼监督的介入方法,做到“协同监督”。在监督行政诉讼活动和审判活动以外,要打破行政检察与行政公益诉讼的工作界限,以行政检察监督为行政公益诉讼提供案源线索,以行政公益诉讼为行政检察介入诉讼背后的行政执法行为提供手段,让两者互相配合、互为补充,推动行政检察工作起步和发展。

在公益诉讼工作上,法律赋予检察机关这项职能的时间不长,还处于起步期,如果不把该项职能用好、用到位,不仅有损法律监督的刚性和权威,也会影响检察公信力。因此,要处理好以下两对关系:

一是数量与质量的关系。实践中存在诉前检察建议“以量取胜”“千篇一律”等问题,行政公益诉讼诉前检察建议不是量越多越好,只有将检察建议发到问题的源头和症结存在的部门,才能发挥检察建议应有效果,才彰显公益诉讼工作的权威。

二是“等”内与“等”外的关系,以公益诉讼专项监督活动为依托,坚持法定领域内监督办案为基础,在“等” 外领域积极稳步探索公益诉讼实践。

盛美军:近年来,长春市检察机关开展了“责任检察”品牌创建活动,提出了“一院一品”“一部一品”,各院各部门积极作为、拓宽思路,为充分发挥检察职能积累了许多宝贵经验。

举例来说,检察改革启动以来,长春市检察机关紧抓机遇、迎难而上,全力推进民事检察工作。

一是民事、行政检察机构分设,进一步优化职能配置,为做强民事检察、做实行政检察奠定了基础。

二是不断强化民事检察队伍建设。改革过程中,人员配备进一步向民事检察部门倾斜,优化办案组织,在培养综合型办案能手的同时,从法院系统招录民事检察人才,切实提升民事检察监督能力。

三是拓宽办案思路,调整办案方式,充分发挥“外脑”助力作用。不断更新民事检察工作理念,从人民群众利益出发,倾听群众意见,注重监督效果和社会影响,深入研究每个案件的实体问题,努力让人民群众在每一起民事检察案件中都感受到公平正义。

“行政检察大数据应用平台”助推公益诉讼检察工作提质增效。当今社会,信息化发展和大数据应用正在深刻改变着经济社会发展模式和生产生活方式。在给检察机关依法履职带来新挑战的同时,也为检察工作发展提供了新手段和新机遇。2017年长春市检察院在全国首创行政检察大数据应用平台,与全市40余家行政执法单位实现数据对接,采集近百个互联网政务公开及新闻媒体网站数据,形成大数据中心。通过大数据、人工智能、云计算等手段,分析研判监督案件来源,实现信息化案件管理,智能化辅助办案,打破了“案件线索发现难”的公益诉讼工作发展瓶颈。

姜正权:在“四大检察”领域,一个总的要求就是要统筹好办案的数量、质量、效率、效果和安全,不能厚此薄彼,而要统筹兼顾。如何做优刑事检察工作,突出专业化?在检察机关法律监督格局中,刑事检察一直处于重要地位。新时代,如何向“更加好”努力?内设机构调整后,刑事检察着力提升专业化。做优刑事检察工作,以下两个路径是重中之重:

一是实行捕诉一体。捕与不捕是基础,优质高效诉出是目标。一类刑事检察业务,由一个机构、一个办案组、一个主办检察官办到底。同一案件的批捕、起诉,由同一名检察官负责到底。全国检察机关要组建上下相对应的办案机制。通过完善办案机制,把捕诉一体在办案质量和效率方面的优势发挥出来,决定捕与不捕的时候就考虑诉,捕诉有机衔接。

二是落实认罪认罚从宽制度。要特别注重保障认罪认罚的自愿性,保障当事人包括被害人的合法权益。要特别注重让量刑建议更加精准、符合案件实际和法律规定,检察机关、检察官要对法院以往判决的类似案件作个案分析,从中掌握量刑规律。

如何做强民事检察工作,在“深”字上做文章?

一是要认真研究、总结、发布指导性案例。针对民事再审检察建议采纳与否的问题,如果是检察机关监督的质量问题,那就努力去提高;如果是法院有错不纠,那就跟进监督,由上级院依法提出抗诉。要加大惩治虚假诉讼力度,总结虚假诉讼的特点和规律,主动与有关部门协作配合,探索建立联合防范、发现和制裁机制。

二是要用好“外脑”。充分发挥专家学者、律师、退休法官,以及有法律背景的人大代表、政协委员等作用,借助他们的实践经验、专业知识、法律和政治智慧,促进提升法律监督水平。

如何做实行政检察工作、做到精准?随着全面依法治国深入推进,人民群众对公平正义的需求已在行政案件中得到越来越多的体现。

一是监督要做到精准。行政检察要围绕行政诉讼监督展开,抓好典型性、引领性案件的监督,做一件成一件、成一件影响一片。要结合办理的案件,认真分析行政工作中存在的问题,有针对性地提出意见建议,促进依法行政。

二是要深入研究行政检察的内涵与外延、职权配置与运行规律。行政检察“一手托两家”,既维护司法公正,又监督和促进依法行政,这是双重责任。抗诉与否、如何提出检察建议,考量的是检察机关维护司法公正和政府公信的能力水平。要多与审判机关、行政机关沟通,争取双赢多赢共赢的效果。

如何做好公益诉讼检察工作、加大力度?

一是要规范标准。公益诉讼检察工作是一项全新的工作,要从一开始就把可能出现的问题预防住,把规矩立起来。要探索检察建议的落实标准及落实后的成效评估标准。检察机关要认真总结经验,发现规律和问题,与法院和有关行政执法部门进一步加强衔接,达成一致认可的公益诉讼标准。

二是要注重结构。公益诉讼检察工作同样存在调结构的问题。实践中,检察机关不善监督、不敢监督还不同程度地存在,政府及其部门行政执法不到位导致公共利益得不到有效维护、保障的问题较为突出,公益诉讼检察应当在这个领域更加着力。要认真分析本地案件结构,有针对性地加强指导,把担当精神落到实处。

三要勇于创新。检察机关要结合实际,稳妥、积极地尝试“等”外领域公益诉讼监督,符合公益要求的都要努力去尝试。

胡俊:刑事检察一直是强项工作,如何做到更优?应通过完善刑事案件速裁程序、简易程序和普通程序相互衔接的多层次诉讼体系,在确保司法公正的前提下做到“简案快办”“繁案精办”,把办案质量和效率方面的优势发挥出来。随着认罪认罚从宽制度正式入法,应不断完善认罪认罚从宽制度适用,向侦查环节和审查逮捕环节延伸,促进审前社会调查等诉讼活动前移。发挥检察机关量刑协商主动性,总结量刑规律,科学精准量刑,提高犯罪嫌疑人对量刑建议的认可度和法院对量刑建议的采纳率。

做强民事检察、做实行政检察,首先要解决监督重点问题。基层检察院的民事、行政诉讼监督集中于三类案件,即一审生效的民事行政裁判结果监督案件、民事行政审判人员违法监督案件和民事行政执行案件(包括非诉执行案件)。由于申请监督一审生效的民事行政判决案件较少,因此,重点应放在后两类。特别是执行案件的监督是人民群众关注的重中之重,这既涉及胜诉当事人的切身利益,也关系到法律权威的树立。同时,还可通过办理一定数量的执行监督案件来发现审判、执行人员是否存在违法,裁判结果是否存在不公等问题,带动其他类型案件的办理。其次,要解决案件来源问题。不能搞拼凑式、拔高式监督,更不能搞虚假监督。因民事、行政检察监督比较专业,可向律师群体普及检察机关的民事、行政检察监督职能,使他们了解检察机关这一职能,并请他们从代理的执行案件中提供线索。通过这些案件的办理,既能解决检察机关案源不足问题,也能促进律师所代理案件的执行,达到双赢共赢的效果。最后,要善于借助“外脑”,把专家学者、资深律师、退休法官,有法律背景的人大代表、政协委员、人民监督员等作为检察机关的重要智库来建设。基层检察院应充分借助上级院建立的行政诉讼监督案件专家委员会的智库,邀请其参与案件讨论、进行咨询论证、提高办案质效。

公益诉讼工作任务重、形势紧,基层检察院要敢于攻坚冰、涉深水,鼓足干劲,积极探索,力争取得突破性进展。

一是围绕中心大局,赢得党委支持。积极推动公益诉讼纳入党委重点工作,与各行政机关搭建共治共享平台,坚持把专项治理、系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来,形成多领域、多维度、覆盖面广的公益诉讼保护格局。

二是坚持问题导向,保障改善民生。以推动长江经济带发展为抓手,紧紧围绕长江流域水资源保护、堤防安全、水源地保护等环境治理中的热点、难点和焦点问题,抓好生态修复和环境保护,集中办理一批有影响、有实效的案件。

三是强化专业能力,提升办案水平。专业化人才队伍是深化检察公益诉讼工作的重要保障。要紧跟时代变化,钻研国家政策、法律法规,不断拓展知识的广度和深度,以更加专业化、职业化、精细化的精神查办案件。

如何健全推动“四大检察”全面协调充分发展的配套机制?

主持人 庄永廉:在推进“四大检察”全面协调充分发展上可能面临的难题是什么?如何健全完善相关的配套机制建设?

陈海鹰:推动“四大检察”全面协调充分发展过程中存在一个普遍性问题和一个特殊性问题,普遍性问题是“四大检察”中普遍存在的监督刚性问题,特殊性问题是刑事检察领域的办案质量问题。前者,直接关系到法律监督权能否依法正确行使,后者,直接影响司法公平正义能否深入人心。

就普遍性的监督刚性问题而言,加强监督刚性可以围绕三种监督手段健全三项机制:

一是强化审查性监督手段,建立工作业绩评价机制。建立完善的“四大检察”工作业绩评价机制,以业绩成效倒逼和激励“四大检察”全面协调充分发展;同时,运用信息化手段,通过智慧检务建设,搭建主要业务数据信息化分析系统,掌握监督工作现状并调整各项检察工作举措和重点。

二是强化侦查性监督手段,重建司法职务犯罪侦查工作机制。首先,要尽早建立两级院、各部门之间的办案一体化机制,整合两级院办案力量,搭建案件线索汇总机制,既从基层检察院挖掘线索,又从个案中发现线索。其次,尽早建立信息化侦查工作机制,开辟检察机关与金融、社保、公安等部门的公民信息查询和共享机制,加强电子数据等技术侦查手段人才培养,从起步时就增强信息化侦查能力和水平。

三是强化联动性监督手段,建立多部门工作协作机制。在杭州市检察院,这种联合监督机制体现在打击危害食品药品犯罪、骗取社会保险犯罪、打击虚假诉讼犯罪等专项办案中,检察机关与法院、公安机关及其他行政执法部门的工作联动机制,通过审判权、侦查权、行政执法权与法律监督权的配合协作,在实现双赢、多赢、共赢中加强监督刚性。

就特殊性的办案质量问题而言,个人认为,在提高办案质量上可以做好四项工作:

一是转变观念,坚持客观性证据审查模式。彻底扭转“重实体轻程序”“有罪推定”“言词证据为王”的惯性思维和错误观念,树立和坚持以客观性证据为核心的审查模式。

二是防控风险,完善办案质量流程把控机制。构建缜密的质量流程把控体系,建立案件繁简分流、风险初筛机制,在受理案件时根据难易程度和风险等级分流案件,让经验丰富的检察官办理疑难复杂案件。建立流程把控规则,根据个案可能存在的质量问题和风险程度,制定不同级别的干预机制,或预告备案、或启动检察官咨商机制,或召开检察官联席会议。

三是重铸规范,推进刑事检察业务标准化建设。2012年以来,杭州市检察院建立和完善刑事案件审查“杭标规范”体系,对13类普通刑事犯罪制定审证、采证规范指引,对刑事、民事和行政检察工作制定程序规范指引,以标准化建设提升办案质量。

四是固本强基,坚持师带传承的育才方式。针对现有检察队伍中年轻检察官较多、学历高、经验不足的现状,发扬师徒传帮带的工作传统,建立部门内一对一师徒机制,让更多的年轻检察官在师徒帮带中学习办案经验,在新老传承中掌握办案技能。

盛美军:首先,“四大检察”不同的发展现状决定了其机制建设的思路和侧重点各不相同,必须秉持“深厉浅揭”理念,认真分析研判各项工作特点逐一完善各项机制。其次,机制建设要注重系统性。这是完善检察业务机制建设的重点,也是难点。各项检察业务机制的制定要协调统一,不能各自为战,要注意各项业务间的相互衔接,形成法律监督合力。需要说明的是,完善相关配套机制建设不能局限于日常程序性的工作机制建设,应更多关注各业务条线发展的机制建设。如法律政策研究部门可以让每一名调研人员定期轮流深入不同的检察业务办案一线,在一定期限内,辅助检察官办理一定数量案件。在办案中了解办案程序、发现实际问题,然后再把这些问题带回法律政策研究部门共同研究、破解。这种机制的设计有三点好处:一是有利于人才培养,提升队伍整体素质。二是有利于理论调研为司法实践服务。三是有利于推动大调研格局的形成。理论调研人才深入办案一线,配合办案的同时,也带动其他业务部门办案人员深入思考案件背后的理论问题。可见,一个部门的机制建设不只是这个部门自己的事情,也不能由某个部门单独完成,需要从检察机关整体出发,以更好地履行法律监督职责为目标,总体考虑、整体布局、统一实施。

姜正权:当前面临的主要难题有以下几个方面:一是人才不足。二是理论研究不深不透。重刑轻民在理论研究领域同样存在,民事、行政、公益诉讼检察还有很多问题没有纳入研究视野。对此应当建立以下配套机制:

一是建立专业化办案团队并形成机制。

二是配足配齐配强民事、行政、公益诉讼检察人员。要改变刑事检察一家独大的传统局面,要从人这个生产力中最活跃的要素上下功夫,避免以往业务能力强的检察干警大多从事刑事检察工作的不利局面。

三是善于借助“外脑”。由于历史的原因,检察机关民事行政检察人力不足、专业化不强,要大力发展强化民事行政检察工作,创新驱动、借道超车,聘请专业人才担任民事行政检察业务咨询专家,建立“民事行政检察官+咨询专家”的工作机制。

四是强化民事、行政、公益诉讼检察的实证研究,破解实践中的难题,以促进民事、行政、公益诉讼检察与刑事检察齐头并进、均衡发展。

胡俊:自信方能自强,要重视自身建设。

一是积极推行“捕诉一体”制度改革。建立完善专业化办案组织,以案件类别划分,对检察官办案进行专业化分工,如组建反邪教犯罪、职务犯罪、未成年人检察、危险驾驶案件等专业办案组,逐步形成轻案更加注重效率、重案更加注重效果的办案模式。这样有利于凸显检察官办案主体地位,落实司法办案责任制,避免重复审查,提高办案效率,节约司法资源。

二是抓紧抓实司法责任制改革精装修。加强调查研究,以规范统一为原则、适度差异为例外,制定相对统一适用的权力清单,做到“两个结合”:即与深化检察人员分类管理相结合。通过完善权力清单,进一步统一规范检察官办案权限,厘清检察官、检察官助理职责边界,既分工负责又协同配合,既各行其道又有序衔接,着力打造革命化正规化专业化职业化检察官、检察官助理队伍。与完善监督制约机制相结合。以完善权力清单为基础,健全贯穿司法办案权力运行全过程的监督管理,切实加强对司法办案重点环节的监督控制,建立标准统一的责任追究、办案考核工作体系,提升规范司法水平,提高司法办案质效。

三是加快推进检察智能化建设。树牢“高起点规划、高水平建设、高共享发展” 的理念,继续深化办案辅助系统建设,推进案件质量评查、线索筛查等个性化项目建设,推动新时代检察工作质量变革、效率变革、动力变革。

四是实施人才兴检战略。在建设“革命化、正规化、专业化、职业化”检察队伍上抓落实、勇担当,构建以业务能力和检察实绩为基础,以改革创新成效为重点的检察人才选拔、使用、评价制度体系,强化成长成才学习驱动、专业驱动、创新驱动,为推动“四大检察”全面协调充分发展奠定坚实人才基础。

理论研究如何助力推动“四大检察”全面协调充分发展,促使法律监督职能做实做强做优?

主持人 庄永廉:实践探索需要理论的指导,需要丰沛的智力支持,检察理论研究是检察工作创新发展的内在需要,理论研究应当关注哪些问题为检察实践提供破解之策?

陈海鹰:在“四大检察”全面协调充分发展的新布局下,检察理论调研工作要重点关注和研究一个微观权力和一个宏观能力。“一个微观权力”问题,即重点研究调查核实权的探索、运用问题。修订后的人民检察院组织法、最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》都明确了检察机关的调查核实权,但在诉讼法领域,调查核实权的规定还有待完善,应在积累个案运用经验基础上,建立完善调查核实权行使的程序规范,推动这一权力走上程序法立法轨道。“一个宏观能力”问题,即重点研究法律监督履职能力提升问题,也即研究加强监督刚性的理论基础。在进行理论研究时,可以重点围绕检察制度和检察权本源、法律监督权面临的改革形势和人民群众需求、在“四大检察”中加强监督刚性的可行性思路和举措,以及在双赢多赢共赢背景下加强监督刚性的机制建设等四个典型问题,着手开展理论调研,为“四大检察”全面协调充分发展新布局下重塑和加强监督刚性提供理论基础。

盛美军:推动“四大检察”全面协调充分发展,必须立足当下,从检察工作实际出发,总结经验,反思不足,围绕“四大检察”深入开展检察理论研究。

一要研究如何尽快完善相关立法。当前相关立法工作存在一定滞后性,无论是实体法还是程序法都需要进一步完善。

二要研究如何不断健全工作机制。刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”格局已经确立,各项工作机制的制定完善迫在眉睫。这既包括检察机关内部的纵向工作机制,也包括“四大检察”与同级相关单位的横向外部工作机制,从实践来看,完善横向工作机制的需求更为迫切。

三要研究如何加强检察队伍专业化建设。随着检察人员分类管理改革的不断深入,对检察人才的分类培养也应进行深入思考,建立完善的符合检察官管理规律的人才培养、管理体系,是打造一支高素质、专业化检察队伍的必由之路,也是“四大检察”全面协调充分发展的根本路径。

四要研究加强检察理论研究的方式方法。充分发挥检察司法实践优势,让检察调研人才下沉到刑事、民事、行政、公益诉讼等业务一线,参与实际案件办理,切实从具体工作着手,强化各项检察业务理论建设,让检察理论反哺司法实践,让理论推动各项检察业务不断向前发展。加强与高校、法学研究机构的沟通联系,借助外部力量共同破解检察发展和司法实践难题。

五要研究如何进一步拓展法律监督职能。社会发展日新月异,检察机关必须顺应时代潮流、紧跟时代步伐积极应对社会发展给法律监督工作带来的新变化、新问题,不断拓展法律监督的案源渠道、领域、方法和手段。

姜正权:各级检察机关都应高度重视、切实加强检察理论研究工作,为“四大检察”提供理论支撑,促使检察职能协同运转。为此,要做好“四个坚持”:

一要坚持讲政治。检察理论研究是检察工作的重要组成部分,必须旗帜鲜明地讲政治。特别是对于检察理论领域的一些争论,检察机关要保持政治定力,坚定“四个自信”,增强“四个意识”。

二要坚持真重视。各级检察院党组和检察长要切实把理论研究助推检察工作发展的重大意义和重要作用真正入脑入心,带头开展理论研究,特别是结合办案工作开展实证研究。

三要坚持问题导向。融入实践、服务实践、指导实践,最终解决检察实践中的问题,是检察理论研究工作的使命任务。

四要坚持自身挖潜与借助“外脑”相结合。检察理论研究既要眼睛向内,深挖自身潜力,构建“大研究”“大调研”格局,围绕理论热点、实践难点、办案重点,集中研究解决检察工作实际问题,也要借助“外脑”,与法学研究机构、重点法学刊物、专家学者等建立起更加紧密的联系,主动提供典型案例、研究成果,主动邀请参与重大课题,共同发展检察理论、法治理论。

胡俊:无论检察工作如何发展、检察改革如何深化,理论研究作为检察机关谋事之基、成事之道的基本手段没有变。汉阳区检察院着力于建立健全年会制、课题制,完善“法眼知行研习社”建设,坚持领导垂范带头与检察干警参与有机结合,形成检察长负总责,分管院领导具体抓,检察干警广泛参与的“大调研”工作格局。我们将紧紧围绕“四大检察”相关理论与实务问题,依托大调研格局,发挥全国检察机关检察调研工作基层联系院、最高检检察理论研究所联系点、省法学会实证研究基地、市法学会刑事司法改革专业委员会、检校共建等检察调研阵地和桥梁纽带作用,争取指导支持,共享优质资源,开展课题攻关,提升调研质量,加强成果转化,为保障“四大检察”全面协调充分发展提供高水平智力支撑。(《人民检察》2019年第9期 常锋)

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