“诉源治理”的三维解读

subtitle 最高人民法院08-14 09:25 跟贴 3 条
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坚持在党委的领导下,有效发挥党委总揽全局、协调各方的核心优势,在法治轨道上统筹各方面力量和各种资源,形成参与“诉源治理”的合力。

凡有社会存在就必有纠纷。对于纠纷,国家不仅要提供一整套多元化、立体式的纠纷化解途径和体系,而且更应关注纠纷更深层次的源头治理问题,以实现“将矛盾消解于未然,将风险化解于无形”。而这些,恰恰也是新时代推进基层社会治理体系和治理能力现代化的应有之义。为填补基层社会治理的制度性空缺,以“预防和解决纠纷”为主要职能的基层司法,开始逐渐担负起基层社会治理社会化、法治化、智能化、专业化实践的引领性和建构性功能,并以此推动形成了以“源头预防为先,非诉机制挺前,法院裁判终局”为核心的诉源治理新实践。

基层社会治理的探索实践,为顶层设计提供了脚本、积累了经验。2019年2月,诉源治理被最高人民法院“五五改革纲要”所吸纳,明确列为今后五年人民法院一项非常重要的改革任务。同年8月1日,最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》进一步指出“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”。这里,如何精准把握诉源治理的核心内涵,以关照、回应当下基层社会治理的现实需求,是理论上首先要澄清的重要命题。笔者认为,对于诉源治理的理解,可以从下面三个维度去把握。

一是源头预防为先。两千多年前,《黄帝内经》中提出,“上医治未病,中医治欲病,下医治已病”,言即医术高明的医生并不是擅长治病的人,而是能够预防疾病的人。中国传统中医防重于治的思想,对当下基层社会治理领域依然具有十分重要的启示意义,同时也是诉源治理应有之义。即立足于预防层面,强调社会纠纷的源头治理,最大限度减少和避免社会纠纷的发生,使纠纷止于未发、止于萌芽。

从根源上减少或者避免矛盾纠纷的发生,是一个系统工程,同时也是社会治理领域一场广泛而深刻的革命。诉源治理是党委和政府领导下的社会治理机制,绝不是人民法院一家就可以实现的事。其中,完善党委领导、政府主导、法治保障的诉源治理工作机制是根本保障,提高各级干部运用法治思维和法治方法推动发展、化解矛盾的能力是有效途径,促进全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法是必然要求。坚持在党委的领导下,有效发挥党委总揽全局、协调各方的核心优势,在法治轨道上统筹各方面力量和各种资源,形成参与诉源治理的合力。

司法工作向纠纷源头防控延伸,人民法院发挥着参与、推动、规范和保障的重要作用。一方面,人民法院主动做好与党委政府加强城乡社区治理、建设公共法律服务体系、创建“无讼社区”等工作对接,主动参与培育城乡诉源治理自治力量,支持将“万人成诉率”等诉源治理的重要指标纳入地方平安建设考核体系。另一方面,通过履行司法建议职能、编发审判白皮书、强化对司法大数据的分析研判,做到既在“点上”促进有关部门科学决策、规范行为、消除隐患、改进工作,又在“面上”为党委政府科学决策提供参考,提前防控和化解重大矛盾风险。

二是非诉机制挺前。毋庸置疑,对于业已形成的纠纷,其解决的一般规律是越往后端风险越多、难度越大、程序越繁、成本越高。诉源治理正是基于此考虑,旨在构筑多元化、立体式的纠纷化解体系,促进业已形成的纠纷当事人优先选择诉讼外的和解、人民调解、仲裁等其他非诉纠纷解决方式,从而低成本、高效率地化解纠纷,避免已出现的纠纷最终形成诉讼而增加当事人诉累。

法治社会固然是法律规则之治,但这并不意味着必须由司法去承担所有的纠纷解决职能,也决不是靠司法单兵突进就能够实现的。诉源治理强调“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,就是广泛发动人民调解、行政调解、行业调解、商会调解、律师调解等各类调解主体,以及公证机构、仲裁机构、工会、妇联、共青团、法学会等发挥各自的专业优势和行业资源,优先参与到纠纷化解中,促进矛盾纠纷的有效分流、多元化解,从而实现从源头上减少诉讼增量。

促进非诉解决机制整体质效的提高,完善诉前多元解纷联动衔接机制,人民法院大有作为。按照不缺位、不越位、不错位的原则,精准对接人民调解组织需要,着力加大道路交通、医疗事故、劳动争议等专业性、行业性纠纷的业务指导。加强司法确认工作,完善司法确认程序,通过调解协议司法确认制度强化人民调解协议的效力,支持人民调解组织和人民调解员依法履行职责。完善诉讼与非诉讼机制衔接配合机制,建立功能强大、资源充足的诉调对接平台,推动道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”等改革试点工作。凡此种种,离不开人民法院的引领、推动和保障作用。

三是法院裁判终局。当下关于诉源治理的探讨,强调更多的还是纠纷的预防以及业已形成的纠纷如何在进入法院诉讼之前进行有效分流,进而从外部控制并减少进入诉讼程序的案件数量。但这项工作如果仅从法院外部着眼显然是远远不够的,还需要进一步创新工作机制,整合法院内部资源。比如,开展“案件繁简分流”工作,建设“矛盾纠纷在线调解平台”,推广应用“移动微法院”等。应该说,这些做法立足解纷的层面,旨在优质高效化解已经形成诉讼的各类纠纷。

但问题的探讨似乎不能止步于此。因为从某种意义上讲,社会治理法治化最基本的含义,无疑是“践行规则的社会治理”。而法院司法裁判的最大意义,就在于它不仅要面对过去,实现定分止争,更要面对未来,通过一个个鲜活的司法个案旗帜鲜明地告诉社会,法律提倡什么、否定什么、保护什么、制裁什么,从而发挥司法审判规范、指引、评价和引领作用。这是司法审判与调解的显著区别之一,对纠纷的预防和化解具有独特的价值。“一个鲜活的案例胜过一沓文件”,进一步加强裁判文书说理,完善案例指导制度,通过司法裁判培育和增强人民群众的法治意识、规则意识,引导人民群众信仰法律,尊重法律和司法权威。

司法裁判对已发纠纷的化解以及未发纠纷的评价,是以司法的终局性、权威性为前提的。人民法院的裁判一旦作出,就宣告纠纷己获解决,争议的各方都必须服从、履行裁判。因此,强化司法审判的指引、评价作用和司法裁判本身的终局性、权威性,同样是诉源治理的题中之意。

来源:人民法院报

作者:薛永毅

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