清朝的政区分等与国家治理

中华读书报07-12 13:30 跟贴 67 条
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清朝的地方治理困境与政区分等制度的确立

清朝的国家治理模式近来受到愈来愈多的关注,尤其是关于清朝的满洲特性,正日益成为一股强劲的学术潮流。但对于郡县制下尤其是内地十八省包括部分边疆府州县的治理,仍然应是清朝国家治理研究的重中之重,不应有所忽视,无论是考虑到疆土分布或是人口结构都应如此。清朝对于郡县制区域的治理,一直有一个令人不解的疑团,即清朝大大扩充了自己的疆域规模,人口增长的迅速又是显而易见,费正清在《剑桥中国晚清史》中充满疑惑地写道“中华帝国是一个不可思议的地方,就是它能用一个很小的官员编制来统治如此众多的人口”。清朝的官僚队伍确实是非常精简的,根据《大清会典》和《缙绅录》的记录,文官规模基本维持在一万四千人上下,到了晚清,由于有了诸多新式机构如总理各国事务衙门的建置,文官数量稍有扩充,但也未超过两万人,这一规模较明代尚有减少。清朝是怎样利用这区区不到两万名的文官管控如此广袤的疆土,就成为认识清朝国家政治结构的关键所在。

以往学术界的许多讨论都与此有关,如在对州县政府的讨论中,认为基层社会存在大量的“准官员”,也就是衙门的胥吏及保甲长等,虽不在官员序列,但实际上属于编外“准官员”,一定程度上弥补了正式官员编制不足的困境;对基层社会的解释中,特别强调与士绅阶层的结合,即政府通过与乡绅阶层的合作,将大量行政事务消弭于末端而不至上升至州县政府去处理,既为乡绅阶层在民间社会发挥积极作用提供了条件,也缓解了基层政府官僚资源不足的困境。当然,这些解释都是合理的。

当然,我们还必须要注意到清朝政府自身的主动调整,也要注意到清朝自身的制度变化,这其中,尤其值得关注的是政区分等制度。政区分等古已有之,从秦汉以降一直到明清,或以人口、赋税,或以治安等因素为主。到了清代,政区分等制度达到顶峰。

清朝在地方治理时面临的两对主要矛盾:一、官员数量不足,必须尽量把“好钢用在刀刃上”;二、吏部铨选,带有很强的随机性,无法保证官员与任职地域的匹配。督抚更了解官员的素质,但官员选任又不可权操于下,需要皇帝与吏部掌控,必须在二者之间建立其一套合理的分权机制。雍正九年,在广西布政使金鉷建议下,雍正帝建立起“冲繁疲难”制度,“地当孔道曰冲、政务纷纭曰繁、赋多逋欠曰疲、民刁俗悍、命盗案多曰难”,即将交通、政务、赋税和治安四要素综合考虑,来确定州县等第。与这套政区分等制度相匹配,清朝另有一套最要、要、中、简缺等四缺分的选官任官制度,并将四等第与四缺分相联系,最终在乾隆年间形成了“冲繁疲难”四字与最要、要、中、简缺四缺分之间的对应关系,即兼四字者为最要缺、兼三字者为要缺、兼两字者为中缺,一字或无字者为简缺,其中最要缺和要缺由督抚来题调,而中缺、简缺则由吏部铨选。

雍正年间开始,各地督抚便确定了各州县的等第和缺分,后来又迭次奏请更改,尤其是以中缺、简缺改为要缺为主,这就迫使清廷不得不以定额的方式将各省缺分数量确定下来。乾隆四十三年时吏部规定一省若将某府县由简缺改为繁缺,则必须同时将另一府县由繁缺改为简缺,自此直至清末,除了新设州县单独奏请缺分和等第外,一省之内各州县的缺分比例保持了大体稳定,从而也使得督抚和吏部在选任官员方面达到了一种权力平衡。

清朝确立的政区分等制度有两个非常重要的特点:一是对政区的等级以四项综合指标来衡量,包括了地理位置、行政事务、赋税征收和治理难度,这比以往或简单以人口或赋税,或标准不统一有了很大的进度,也具有很强的可操作性;二是通过“冲繁疲难”将其与选官任官结合起来,从而起到了官员分流的调解机制,即不同类型的官员依照不同的序列进行选任,在中央与地方之间也具有了合理的分权机制。

“冲繁疲难”隐含的王朝“治理密码”

“冲繁疲难”四字背后各自隐含着一套独特的地理密码,每个字都带有特定的内涵,将其空间分布给予可视化表达,可以反映政治地理空间结构的某些侧面,可以看到清朝政府是如何对于庞杂的地方行政系统的地理信息进行分类的,又是如何将这些地理信息用于对国家治理的管控上的。笔者对全国1911年的“冲繁疲难”四字的信息点在地图上,呈现的结果颇为有趣:

“冲”字代表的是交通位置。全国共有806个府厅州县中含有“冲”字,其在地图上的走向与全国主要驿路分布完全一致,可见,“冲”字与驿路关系最为密切。史料中也看到大量因为新设置驿站而在州县缺分上加了“冲”字,而一旦被裁撤,就要面临“冲”字被取消的结果,相对于全国各驿路的稳定程度,“冲”字的分布也极为稳定,与1820年相比,除了部分边疆地区外,内地“冲”字的府州县分布基本是稳定的。

至于“繁”字,代表的是政务纷纭。实际上我们对传统时期州县行政事务的繁剧,是很难有一个比较确切的判断标准的,是依据审案数量的多寡或是依据行政文书数量的多少?事实上,不仅标准是难以确定的,就是这些具体指标由于材料的缺失,也是难以衡量的,可是,“难”字背后代表的正是清朝官方对政务繁剧程度的衡量,可以作为一种替代性指标。根据统计,“繁”字共出现过984次,清朝朝廷眼中政务繁剧之地有几个重要区域:江南一带最为繁剧,其次为直隶顺天府及直隶、山东、河南交界附近、成都府及其附近。此外,自太原府而南经运城一带至西安,两湖及南昌府附近,广州府附近,昆明府及贵阳府附近也相对比较繁剧,这些基本是全国及各省政治、经济中心所在。

“疲”字仅仅出现过448次,在“冲繁疲难”四字中出现最少。对于州县官员来说,赋税和治安是衡量政绩的两项标准,被称为“刑名”和“钱粮”。钱粮征收的难度各区域之间差异很大,这既有政府行政能力的原因,也有自然条件的原因。从“疲”字分布来看,有几个重要的分布区域:一是江南,含有“疲”字的州县占了全国将近五分之一,“江南重赋”,征收惟难,于此可见;二是直隶省南部直至山东、河南交界一带,“天子脚下”赋税反而难以征收,这是比较耐人寻味的,清朝文献里也常常见到皇帝对直隶钱粮难以足额上缴的指责;三是甘肃和奉天,这两个省的钱粮不足,需要其他各省协济,仅有的钱粮也非常难以征收,甘肃省的情况尤其特殊,省域过大而县份和官员数量太少,钱粮征收成本高昂;四是福建沿海及广州府附近,这些区域宗族势力比较发达,官方在钱粮征收中遭遇的基层抵抗较为强烈。

至于“难”字,强调的是治理难度,尤其是与民风相连。中国史书中对各地风土人情的记载,系统性的资料并不是很多,大多是一些零星的感性认识。《汉书·地理志》中曾记载了刘向的《域分》和朱赣的《风俗》,被视作分析中国文化区域类型的绝佳资料,可是,后来在正史的撰写中,类似这样的“风俗”资料越来越少。民国时期在纂修《清史稿》时,也曾经有人提议要增补进这一内容,可是由于材料的缺失和民风的难以衡量,不得不放弃。实际上,清朝“冲繁疲难”中的“难”字就是代表民风的一个替代性指标,以往并没有太多人留意于此。文献中常常看到由于一县民刁健讼,爱打官司,州县缺分上就加上一个“难”字,而如果风俗渐淳,又会去掉“难”字。全国“难”字共出现了1030次,在“冲繁疲难”四字中最多,将其点在地图上,也可以看到官方认定的民风刁悍区主要是:直隶区,属于全国政治中心地带;省会附近,属于各区域政治中心;江南区,两湖区,属于经济中心地带;政区交界地带,包括湖南、广西临界的苗疆区,闽粤交界、山西陕西河南交界地带,直隶、山东、河南交界地区,山东、河南、江苏、安徽交界地带等等,属于中心的边缘,这些也是有清一代重要农民起义如白莲教、苗民、义和团、捻军等起事的区域。如果从各省区的分布来看,南方省份带“难”字的州县比例要大大超过北方省份,这也代表了清朝朝廷眼中,北方是民风淳朴,易于治理的,而南方则是民风刁悍,难以治理。

缺分设计与官员选任的分流模式

按照四等级与四缺分的制度设计初衷,“冲繁疲难”中无字或一字的,对应“简缺”,二字的对应“中缺”,三字的对应“要缺”,四字的对应“最要缺”。最要缺、要缺由地方督抚来选任,而且是要从已经做过州县官的人员中来调任,可以配备更具有行政经验的官员;而中缺、简缺则由吏部来选任,其中多是一些初次担任官员的人员,如新进的进士等等。这是一种官方分流机制,即初次担任官员的人员首先到一些治理较为简易的州县进行历练,待有一定政绩,可被督抚选拔任命到要缺、最要缺这些高等级州县中去,如此,则将有限的官僚资源进行了一次合理分流,使得最好的官员能够到最难的州县去任职。

先看345个府级政区的记录,最要缺45个,占比13%;要缺210个,占比60.9%;中缺63个,占比18.3%;简缺27个,占比7.8%。最要缺和要缺比例达73.9%,除去部分极其重要府份由皇帝亲自简任的“请旨缺”外,其余大多归地方督抚调补,中缺和简缺比例仅26.1%,多由吏部选任。再看1570个县级政区的记录,最要缺71个,占比4.5%;要缺447个,占比28.5%;中缺419个,占比26.7%;简缺633个,占比40.3%。最要缺和要缺比例占到33%,其中多由地方督抚来选调,中缺和简缺比例为67%,多由吏部掌握。可以看出在地方官员选任上,吏部与地方督抚之间维持了巧妙的平衡,但又各有侧重。在府级官员的选拔上,地方督抚的权力要远大于吏部;而县级官员的选拔上,吏部的权力要远大过地方督抚。

在制度实践时,还存在一些特殊的地方,多数是不符合条件的无字、一字或两字,本来应该对应中缺和简缺的,却因清朝政府的重视,被提升为要缺、最要缺,这样的情况共出现了249次,这意味着这些职位原本是由吏部铨选初任人员,但通过提升其等级,使得地方督抚可以从那些已担任过地方职务的人员中调补,这既体现着督抚权力的扩大,一定程度上意味着清朝朝廷对这些区域给予了特殊的政策照顾。这些特例最要和要缺的缺分主要分布在边疆或新开发地区,尤其是云南、广西、贵州、湖南西部南部、四川西部南部、奉天等地,沿海岸线一带,陕西西南秦岭山区、直隶、山西北部与蒙古交界地带。如依省区排名,位居前列的依次是云南、广西、四川、贵州、直隶、奉天、湖南,七省擢升的最要缺、要缺占到全国该类特例缺分的73.2%。这套擢升府县等级的制度设计包括设置“苗疆缺”“烟瘴缺”“沿河缺”“沿海缺”等特殊官缺,给予其特殊优待,不受“冲繁疲难”这套四要素对应体系的限制。烟瘴缺主要分布在广东、广西,苗疆缺多分布在云南、贵州、四川等地,而沿河缺主要是分布于黄河沿线,沿海缺主要分布在江苏、浙江、广东沿海的府县,这就是为什么云南、广西、四川、贵州、湖南擢升特例最要、要缺数居多的原因。

在“冲繁疲难”标准不足的情况下,清朝通过特定的制度设计有意识地提高府县的缺分等级,以便使得最干练的官吏调到最难以治理的府县去任职。这些区域多分布于边疆地区,鲜明地体现出在大一统的整体格局下,国家治理体系中极为注重内地与边疆区域之间官僚资源的均衡,这与今天在官员选任中注重援疆援藏和艰苦行业历练的经历是一致的,从中可以看到很强的中国选官任官体制的传统因素。

有趣的是,缺分对官员的晋升影响甚大。根据统计,清朝知县的总体晋升率只有11.3%左右,其中大部分只是能够再上一个台阶,做到知府的副职而已,能够升为省级官员的只有0.4%左右,这是一场极其惨烈的晋升锦标赛。可是,假如是在最要缺的县担任知县,则会有18%的几率被提拔到更高一级的职位,而要缺知县为15.8%,中缺和简缺则在9%上下。最要缺和要缺之间的晋升概率没有明显差别,中缺与简缺亦然,但最要缺、要缺的知县晋升的几率是中缺、简缺知县的将近两倍。在晋升省级官员概率上,最要缺知县更是有3.4%的几率,远远超过要缺、中缺和简缺,无怪乎清朝官员费尽心力要到最要缺的州县任职。

理解清朝的规模之累、财政困境与官僚资源调

理解清朝的制度设计,必须关注两个核心指标:国家规模和财政困境。中国这样一个疆域辽阔与人口众多的国家治理模式,与小国寡民式的治理模式当然存在本质的差别,必须要考虑到它可能的财政征收的能力与规模都是有限的。以清代为例,它把财政以“定额”的方式加以固定,量入为出,并不试图强化财政征收,这当然受到了儒家薄赋思想的影响,但也受制于传统赋税征收技术手段的限制,将使得赋税增收的成本远大于收益并面临巨大的社会风险,最终使得政府选择了将赋税总额变为恒数,岩井茂树将之称作“原额主义”或“定额化赋税制度”。这也就意味着清朝政府无法自如地扩张官僚资源,而必须在人口增长和疆域扩大的背景下,考虑如何使得官僚资源的配置上达到较好的平衡。

在这一背景下,清朝发展出一套利用地理信息来调配官僚资源的模式,以“冲繁疲难”四字将千差万别的地理信息加以标准化、指标化,并根据标准化信息,将其划分为不同的选拔序列,实现了地方督抚、吏部之间合理的权力划分,也使得官员与地理之间达到统治者宣称的“人地相宜”,理论上经受历练、更高能力的官员可以被安排到最重要的岗位上,而初任或行政能力一般的官员被选派到较易治理的地区,通过制度上的安排使得担任高等级缺分州县的职位更易获得升迁的机会作为激励机制,而这也得到了《缙绅录》数百万官员大数据的证实。

这套制度是标准化的,但又充分考虑到区域之间的差异,最为明显的做法是提高边疆区域包括内地边缘地带和重要区域州县的等级,以鼓励行政能力较强的官员服务于边疆和艰苦地区,并给予其晋升上的优势,这是大一统体制的集中体现,从中亦可看出清朝至今官员选拔制度上的某种延续性。

(作者为中国人民大学清史研究所副教授)

作者:胡恒

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