书摘|铁腕强权or分崩离析:美国曾陷入无政府险境?

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本文节选自《美国创世记:建国历程的胜利与悲剧》,作者:[美]约瑟夫·J.埃利斯,译者:汪蘅,出版社:中信出版集团·新思

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到了1786年,仅仅在乔治·华盛顿对美利坚帝国崛起做出全景式预言三年后,他已经确信,他深爱的美利坚共和国不仅没有迈入伟大的境界,反倒处于无政府状态的边缘。许多信件从芒特弗农涌出,警告说在《邦联条例》框架下设立的政府已经证明自己是“一盘散沙”,以前只是无法胜任,现在眼看要全盘解体:“如果我们的政治原则不改变,我们用了7年时间、付出了许多血汗和财富才建立起来的上层建筑必然倒塌。我们正在迅速滑向无政府状态和混乱。”

担心新生共和国无法实现其远大理想,这种恐惧几乎无法承受:“我们迎来朝阳,史无前例地顺意——眼下的日子却前所未有地阴云密布……13个主权互相拉扯,绑架联邦政府,很快会全盘皆输。”解决办法很明了,但无法实现,至少在目前的框架内做不到。华盛顿对约翰·杰伊(John Jay)哀叹:“必须想办法确立一种能够强有力地渗透到整个联邦的权力,就像不同的州政府主权强力渗透到本州一样,否则我认为我们作为一个国家不会存在很久。”很快,有责任感的政治家就需要做出重大抉择:“我们要么是团结的国民,要么不是。如果是,那么让我们作为一个国家怀着各方面的共同关切而行动,我们有国家目标要促进,有国家性格要弘扬——如果不是,那我们就别再上演闹剧、假装团结了。”

摩擦就在于此。因为绝大多数美国人将邦联国会看作某种遥远的、事不关己的事物,他们本地政府和州政府才是真正有意义的政治主权来源。华盛顿更宽泛的国家主义视野是美利坚人中的例外,而非典型。他的想法来自长期的战争熔炼,战时大陆会议就无法强制各州,而各州拒绝提供稳定的人力和钱粮,几乎让美国错失其光荣的胜利。或者至少前任总司令是这样想的,对他来说,美国独立已经变成美国国家观念形成的同义词。

他战后的悲叹也就是重申自己在战时对缺乏一个全权中央政府的抱怨。那时是为了赢得战争,现在是要延续和平,也包括为了在下个世纪合并整个大陆。普通民众大部分不这么想,有两个基本原因:第一,殖民地的政治论点反对英国议会的权威,主张把主权置于各州,反对任何美国版本的议会,将其视为同英国议会一样的存在,将威胁到人民在战争中获得的自由;第二,普通美国人心中并不存在一种积极的民族精神,无法在英国军队离开后继续维持团结。这样一来,《邦联条例》下虚弱的联邦政府准确反映了为美国革命辩护的那种意识形态,以及大多数美国公民的心态和体验。在他们看来,一个强大的民族国家,心怀帝国主张,这种宏大视野距离他们的日常生活太过遥远。

其后果就是人们普遍对邦联国会的明显不称职无动于衷。各州宪法的产生伴随着大量辩论,大多数州宪法最后都采取了亚当斯在《关于政府的思考》中提出的模式:民选政府,两院制议会,司法独立。在《邦联条例》基础上建立政府时却没有得到能与之相提并论的讨论,因为在设计和批准政府时,战争还在激烈进行中,也因为人们本来无意让它成为一个国家政府。

因此,当邦联国会将所在地从费城迁到普林斯顿(Princeton),又挪到安纳波利斯(Annapolis),再转到特伦顿(Trenton),然后到纽约,也没人反对这种暂时性的表现。其实这种暂时性反倒比较令人欣慰。同样,另一件惨淡的事是不断增长的国家负债,总额粗略估计有1.5亿美元,虽然没人知道确切数字。毕竟联邦税或关税让人想起20年前英国议会的勾当,这当然是所有麻烦的源头。最后,许多代表拒绝出席邦联国会会议,或者即使出席,也在自己的事务结束后马上离开,这只是进一步确认了任何千里之外的中央政权短暂飘忽的地位。有人批评这种不可靠的安排内在的弱点,但他们没能明白,这弱点是大多数美国人乐见的。

有些批评者理解这一窘迫的现实,詹姆斯·麦迪逊即是其中一位。“保留各州联合是否可能和值得,”他在1786年提出警告,“必须以某种方式快速决定。那些对保留政府漠不关心的人会期盼政府消亡。”麦迪逊和当时大多数对邦联提出批评的人一样,用“无政府状态”来形容不作为的后果,这个词意味着彻底混乱,暴力遍布,可能发生州之间的内战,而几个欧洲强国可能趁机利用这种政治上的混乱插手干涉,以实现自己帝国的目标。

如果《邦联条例》崩溃,最可能的后果不是无政府状态,而是美国解体为两三个分离的邦联——因为历史在18世纪80年代结束时突然转向,所以我们无法确认。但麦迪逊本人承认,欧洲和美国的传言都预测,《条例》迫在眉睫的失效很可能导致“各州分化为两个或三个邦联”。《波士顿独立新闻》一篇文章预想了一个地区性联邦,由五个新英格兰的州组成,“让大陆的其他部分去实现他们各自的弱智计划好了”。最可能的图景是三分天下的地区联盟,美国将变得像欧洲。新英格兰如同斯堪的纳维亚,大西洋中部各州像西欧,波托马克河以南各州好比地中海诸国。这种三位一体的新美国能怎样度过今后的几十年,人们只能猜想,无法确知它是否会变成通往内战或外国侵略的中转站,或者变成几个稳定的独立共和国,和平共处,繁荣发展。总之,万一《条例》解体,最可能的转变不是完全的无政府状态,而是分离的几个邦联。

麦迪逊的结论和华盛顿一样,认为要完全实现美国革命的愿景,只能通过稳定而完全统一的民族国家。但他达到这个结论的路径很不同。他身体虚弱,无法在大陆军或弗吉尼亚民兵中服役,因此他从未体会过华盛顿在战争期间要服务于13个不同的主人的挫败感,也没有在福吉谷眼看着人们饿死。麦迪逊的挫败感是在政坛形成的,具体而言是在弗吉尼亚州立法机构和邦联国会里,他在此观察到令人困惑的事实,利益集团和政治派别阴谋阻碍基本的立法,以大众为名义掩盖自己狭隘的党派谋划。在弗吉尼亚州,这些阴谋诡计有各种形式:危言耸听,夸大英国圣公会教士的危害,试图阻拦杰斐逊的宗教自由提案;提议建立纸币体系,意在欺骗债权人,允许以疯狂贬值的货币抵偿债务;公职候选人不负责任地承诺就职后会取消所有税收。邦联国会中的体现则包括故意长期缺席,完全无视攀升的国家债务,罗得岛州(Rhode Island)对一切财政法案一心蓄意阻挠,用派系图谋扭曲有关外交政策的合乎逻辑的对话。麦迪逊实际上是遭遇了美国粗野的民主政治文化的早期表现,以及随之而来的出格或欺骗的行为,最后再加上这么一个在任何意义上都算不上真正的政府的联邦政府。

1786年8月,麦迪逊告知当时担任美国驻巴黎公使的托马斯·杰斐逊,邦联国会代表团中最近流传着一个提案,建议召开一个“全权会议”修正《邦联条例》,但如何修正则并未明确。“虽然我的意愿是同意这么一个会议,”麦迪逊向杰斐逊说明,“但在目前危机下,我对于最后结果非常绝望,依我看结果无非是商业改革。老实说,甚至对这个问题我也几乎感到无望。”麦迪逊提到的是国家主义者小圈子内的主流观点,大家认为,普通民众并没有他们那种紧迫感,时机未成熟时发起的重大改革几乎肯定会失败,而成为它寻求解决的困境的牺牲品。或者更糟,此时召开会议极有可能投票彻底解散邦联,让位给欧洲模式的地区邦联。

1786年秋天,四个事件的集中发展让麦迪逊相信,无论时机是否成熟,再拖下去会冒更大风险,不如赌一把。第一件事涉及在密西西比河上的航行权,此事促发了一场政治危机,从去年春天起一直在发酵。约翰·杰伊负责邦联国会中的外交政策,提议美国放弃25年或30年的密西西比河航行权,以换取同西班牙的一个慷慨的商业协议。所有东北部的州都投票赞同这一提议,这是因为它们能从扩大对西班牙贸易中获益最多。

但杰伊的提案在整个弗吉尼亚州和西部边疆定居点敲响了警钟,在当地,整个密西西比问题都和西进扩张的前景相关。杰伊的提议让人疑心东北部阴谋出卖西部利益以换取东部的好处。麦迪逊认为杰伊的提案“令人警醒,证明暂时和局部的利益超越了公正而广泛的准则……而只有后者才能实现联邦持续繁荣。”到目前为止,邦联国会尚能有所成效地处理的一个重要事宜是几个州对于西部土地主张的竞争,主要因为索要土地的最大的几个州,尤其是弗吉尼亚州,将仲裁权转让给了国会。但是现在,杰伊提议的协议可能会破坏这一共识,即西部土地是国家财富,有益于所有人,麦迪逊形容为“自然赠予美国的丰厚礼物……通过新近的革命而获得”。相反,西部土地的开发变成了党派问题,不同群体为了主导地位而竞争,麦迪逊认为这是“对公正的公然违背,直接违反联邦政府成立的初衷,是对联邦体系的背离,让人担忧”。对于公认的美利坚邦联的和平共处,危机也是个不祥之兆,因为它表明,万一各州自行其是,各方的西部土地之争可能引发内战。

第二件影响麦迪逊思考岌岌可危的联邦现状的事件,是马萨诸塞州西部的农民暴动,抗议波士顿的州立法机构新的课税和止赎权。麦迪逊最早接到的报告大大夸大了暴动的范围和规模[ 最后暴动以首领丹尼尔·谢斯(Daniel Shays)的名字被命名为“谢斯起义”]。这些报告称,农民组成12000人的大军,其中许多是民兵部队和大陆军的退伍军人,准备夺取斯普林菲尔德(Springfield)的军火库,然后宛如无情的潮水,持续东来,积蓄势头,吸引支持者,试图推翻波士顿政府,同时喊着反对马萨诸塞州长的口号,气氛好比反抗乔治三世。

事实上,只有1200名叛乱者。在本杰明·林肯(Benjamin Lincoln)的率领下,4000名马萨诸塞州民兵在斯普林菲尔德轻易将其击溃。他们被四处搜捕,逃得无影无踪。之后马萨诸塞州政府第一时间放宽了引发这场暴动的限制性法条。麦迪逊将这个插曲视作即将到来的无政府状态的先兆,在并无任何证据的情况下宣称有英国特务煽动了暴动,而且同样毫无根据地声称邦联国会未能派遣联邦军队协助马萨诸塞的民兵,这代表了国家意愿的失败,危及美利坚共和国的存亡。但无论如何误导,麦迪逊有其严肃的信念,因为他真诚地相信,“76精神”,即对任何强制的政府权威的本能反抗,已经同任何可行的国家联合不相容。

第三件事是温和改良的不幸破产。弗吉尼亚州立法机构支持在安纳波利斯召开各州代表大会,以清除长期以来阻碍州与州之间贸易的障碍。但只有五个州出席了1786年9月的大会,包括麦迪逊在内的所有代表都十分尴尬,就像一群没有教堂会众的牧师。历史往往十分讽刺,安纳波利斯会议的失败让麦迪逊得出了结论:既然对《邦联条例》的温和改革努力在政治上不可能,采取更激进的解决办法也不必担心失去什么。如果安纳波利斯会议成功了,麦迪逊很可能会坚持逐步修改《条例》。既然失败了,他反而大胆放手一搏,支持了同样心怀不满的纽约州代表亚历山大·汉密尔顿的一份提案,而此人注定成为他最伟大的合作者和最可畏的对手。汉密尔顿敦促第二年春天在费城再召开一个会议,解决那些导致邦联各种乱象的根本问题。这就像染血的拳击手被一阵猛击后蹒跚站起,决心在最后一轮一拳制胜,击倒对手。

第四件也是最后一件事不那么复杂,实际上只和一个人有关。但此人不是别人,正是乔治·华盛顿,全美国只有他能仅靠自己的声望就将一场失败的事业转化为切实可行的事情。

1786 年10 月,麦迪逊到芒特弗农拜访华盛顿,待了三天。他们很快发现了利益共同点,在之后几个月中,这些共同之处将施展魔法般的力量。麦迪逊发现华盛顿完全同意他对邦联可悲现状的判断,其近在眼前的崩溃可能毁灭他曾经拼搏追求的一切。华盛顿则发现这位弗吉尼亚老乡,虽然年轻得可以做自己的儿子,却拥有出色的政治直觉和超出其年龄的实际知识。华盛顿刚开始并没有想到,他会被游说,最终被说动,再作冯妇,返回舞台中央。

要保证春季的这个会议不再出现安纳波利斯会议那样可笑的局面,唯一的办法就是选出声名卓著的州代表,其名誉即能保证对《条例》的改革会被严肃对待。在这个遴选过程中,华盛顿是终极奖品。1786 年11 月,麦迪逊告知华盛顿,弗吉尼亚州立法会已经一致投票将他的名字列在本州7 名参会代表名单之首。这消息让华盛顿吃了一惊,因为他并没有认可这一任命,事实上他跟麦迪逊说得很清楚,他是不可能参会的。毕竟,在卸任总司令职务时,他已经很实在地向美国人民承诺再也不会重返公共生活领域。他是美国的辛辛那图斯,将永远隐居在芒特弗农的葡萄藤和无花果树下。而且他已经谢绝了参加辛辛那提社年会的邀请,年会也将于同样时间在费城举行。最后,费城会议到底能否获得比夭折的安纳波利斯会议更大的成功,完全不清楚,而他辉煌的生涯到了这个阶段,华盛顿已不太习惯拿名誉冒险,参与前途未卜的事业。

麦迪逊针对华盛顿的一连串拒绝,打了一场政治上的游击战。当然只有华盛顿自己对这事有最后发言权,但与此同时,为了更重大的事由,如果他允许将自己的名字留在弗吉尼亚代表团名单上,也是极有助益的,这样保证能激发其他州的著名人士挺身而出,“有您的名字在任命状的前头”将会有助于“表达弗吉尼亚对此事的认真态度”。同时,华盛顿的沉默也保留了这种可能性:“至少一道门还敞开着,您今后还可能同意;万一头顶的阴云变得黑暗而险恶,压倒了一切思虑,我们依然会顾及国家的生存或安全。”即将离任的弗吉尼亚州长埃德蒙·伦道夫(Edmund Randolph)也加入了麦迪逊精明的游说阵营,他提醒华盛顿,他再次成为美国最不可或缺的人物。“阴郁的前景还留有一线希望,”他写信给华盛顿,“那些发动了革命而且坚持下去获得胜利的人依然能够拯救美国迫在眉睫的毁灭。”

华盛顿在整整四个月中备受折磨,一直试图溜走,但麦迪逊在他们10 月的会谈中已经牢牢勾住了他。当时华盛顿已认可自己和麦迪逊一样,相信美国的共和主义实验已走到悬崖边缘;民众中广泛的漠不关心,不应阻拦有责任感的政治家尝试最后一刻的绝望救援。麦迪逊绝不会让他忘记这一根本性的判断,逃避让华盛顿除了承认自己不再是有责任感的政治家以外无路可走。这显然很荒谬。还有个同样明显的事情也不言而喻:华盛顿的个人遗产也岌岌可危。

令他饱受煎熬的思量终于在1787 年3 月结束,华盛顿同意出面。他立即给麦迪逊写信宣布,既然他承诺支持这件事,就没理由只提出折中之策,只为即将崩塌的邦联结构问题贴膏药。当他开始思考即将召开的会议,华盛顿坚信会议议程“不应采纳权宜之策,而应将宪法的缺陷探测到底,提出激进的解决之道,无论人们是否赞成”。《邦联条例》不需要修订,而应由全权的全国性政府替代。这个政府拥有清晰的授权,能够在外交、内政各方面都能迫使各州服从。事实证明,麦迪逊也得出了完全相同的结论。

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