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没有靠谱的托儿所,我们的孩子无处安放

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无论此次虐童事件中携程需要承担多少责任,像携程这样的企业难办托儿所却是一个不争的事实。中国的托儿所都到哪儿去了?为什么在中国开一个托儿所这么难?为什么中国的托儿所服务质量令人堪忧?这次虐童事件,真的是因为所谓的“监管不力”吗?

  相信大部分人都已经耳闻或目睹了携程主办的托儿所里几则教师虐待孩子的新闻。就在携程快被口水淹死的时候,携程如何投入大量资金、经历复杂审核流程开办这个托儿所的曲折经历也被抬到了幕前。

  原来,携程主办的托儿所曾经因为“没有得到行政许可”而被地方教育部门查封,但随着上海妇联的介入,这家托儿所得以重新开园。无论此次虐童事件中携程需要承担多少责任,像携程这样的企业难办托儿所却是一个不争的事实。

  中国的托儿所都到哪儿去了?为什么在中国开一个托儿所这么难?为什么中国的托儿所服务质量令人堪忧?这次虐童事件,真的是因为所谓的“监管不力”吗?

  解放妇女的托儿所

  首先,需要指出的是,托儿所和幼儿园是有区别的,托儿所招收的是3个月-3岁大的孩子,幼儿园一般招收的是3岁-7岁的孩子。

  事情进一步曝光后,很多人开始把矛头从携程身上转向了上海妇联,人们不明白为什么上海妇联下属的一个杂志社有资格作为携程托儿所的承办单位。但其实,1949年后中国托儿所发展的过程中,妇联的身影从来就没有消失过。

  1949年后,在解放妇女的口号的推动下幼儿教育的发展也得到了部分重视。当时的逻辑是:推动幼儿教育事业的发展,可以让更多妇女投身到社会主义改造和建设中。所以当时幼儿园的任务是“教育幼儿和便利妇女参加社会主义建设”。这里应该注意的是,妇联作为主持妇女工作的组织,已经开始在幼儿教育这个舞台上登台表演了,而且,还是个戏精。

  不过,当时的领导开始也没搞清楚托儿所和幼儿园到底有啥区别。到了1950年,才由教育部写信给政务院文教委建议说,以儿童三周岁为托儿所与幼儿园的分界,托儿所归卫生部门领导,幼儿园归教育部门领导。

  而直到1956年,教育部、卫生部、内务部才通过颁发《关于托儿所幼儿园几个问题的的联合通知》承认了上述建议,并规定托儿所由卫生行政部门领导,幼儿园内的托儿班由教育部门领导但由卫生部门进行业务指导。至于民政部门所办的救济性质的托儿所仍由民政部门主管,但业务由卫生部门领导。

  在上述通知的指导下,托儿所的发展配合着妇联、工会多方面的人力物力,在企事业单位遍地开花,成为企事业单位福利的一部分。也就是说,妇联就像一个幽灵一样,一直伴随在中国的托儿所左右。

  托儿所为什么没了

  既然托儿所是人人都羡慕的单位福利,那为什么后来托儿所不见了呢?

  时间到了1979年,那是一个夏天,国务院设立了一个由教育部、卫生部、计委、建委、农委、财政部、商业部、民政部、劳动总局、城建总局、全国总工会、全国妇联、中国人民保卫儿童全国委员会等13个单位的人员组成的“托幼工作领导小组”,办事机构就设在全国妇联。

  所以,不要惊讶于《现代家庭》杂志社作为上海妇联的全资子公司会成为携程托儿所的业务承包方,一切皆有可能。

  不过,可能是因为部门之间扯皮太多了,这一臃肿机构在1982年就因国家机构改革被撤销了。但是,领导也没说由哪个部门来承接该机构的工作任务。于是,国家教委等八个部门向国务院请示明确一下对幼教工作的领导分工。他们在请示中说,“托幼事业要实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的原则,重大政策问题要由国家教委牵头,有关部门参加,共同研究”。

  也就是说,请示了半天,依然没有明确托幼工作该具体由哪个部门主导。

  权责关系的混乱并没有阻挡托儿所在国内消失的步伐。上世纪80年代中期开始,有关国有企业破产的法规政策出台,原先似乎可以长生不死的职工福利制度开始面临难以为继的风险,托儿所就是其中之一。

  在国企改制的过程中,大量福利性托儿所被裁减。民办托儿所开始填补市场真空。在当时长春的一项社会调查中,107所个体幼儿园、托儿所均在1978-1989年开办,其中1987年后开办的就有82所。

  但是好景不长,计生政策的趋严导致中国的托儿所数量不断减少。根据北京当时的一项调查,截止到1995年,全市托幼园所减少了332个,家庭托儿所及托儿户和学前班数量也呈减少趋势。其中,生源不足是一个重要的原因。

  到了2005年,与2000年相比,集体性托幼机构已经减少了70%,达到56668所,其中,托儿所消失的数量远多于幼儿园。

  托儿所数量的锐减导致的直接后果就是,在更注重子女教育的80后、90后父母放眼四顾时,他们找不到合适的托儿所了。按照卫计委官员的数据,0-3岁婴幼儿在国内各类托幼机构的入托率仅为4.1%

  开托儿所有多难

  在中国,如果说旧的托儿所倒掉还算是市场竞争的结果,那么新的托儿所无法建立或陆续停办则完全是政府有关部门不当管制的后果了。因为在中国,开个托儿所太难了。

  首先是限制的太多,达标的太少了。比如上海市《普通幼儿园建设标准》中就规定,中心城区390名幼儿规模的幼儿园占地规模就要是6490平方米,人均占地合16.64平方米;中心城外的幼儿园占地标准则要达到7198平方米。

  上海市甚至对园长办公室、职工厕所的使用面积都做了详细规定。携程托儿所的主管钱堃此前接受《人民日报》采访时曾表示,这种标准“对于商务楼里的企业几乎不可能做到”。上海总工会的一项调查也显示,单位不愿意自办托儿所的原因中,首要原因就是“场地缺乏”(70.8%)。

  然而,最需要托幼服务的家长又大多都在商务楼里上班。

  其次是“当大爷的太多,但想装孙子的太少了”。根据上海工会的调查显示,0-3岁早教是个灰色地带,没有部门许可办幼托机构。工商、教委、卫计委都不管。没有部门发证,没有部门监管。其实,这话要看你怎么理解了。

  如果把权力对企业的规训比作一枚硬币的话,那么“没人管”只是这枚硬币的正面,它的反面是“都要管”。而这恰恰也是大企业不愿意介入幼托行业的一个重要原因。生意人的逻辑可能是这样的,经营一般产业我可以找具体部门具体谈,办托儿所的话,可能连衙门口都找不到,一旦有知会不到的部门或者政策变动,说查封就查封了。

  携程开办托儿所的过程就是最好的例子,去年二月份这个托儿所刚开张的时候,区妇联主席都出来站台了,这就说明携程已经和妇联打通关系了。但是,对不起,开园一周后,教育部门以携程没有“行政许可”为由把托儿所查封了。说携程在托儿所筹办过程中没有试图征得教育部门的同意,你信吗?

  既然直接开托儿所不行,那么先开个幼儿园,在幼儿园设立早教班不就行了吗。以前或许可以,但自从为解决幼儿“入园难”问题的学前教育三年行动计划开始实行后,幼儿入园年龄被严格限制,很多早先开办0-3岁托幼服务的幼儿园陆续裁撤了这一项目,集中招收3-6岁的儿童。

  上海市总工会的调查也显示,随着幼托需求不断扩大,上海的幼托资源不增反减。为了优先满足幼儿园的需求,近几年上海幼儿园独立设置的托儿所逐渐停办,入托规模也随之减少。2015年上海独立设置托儿所只有35所,比2011年减少了21所,托儿数只有5222人,比2010年减少了3000多人。在0-3岁四个年龄组80万左右婴幼儿总数中,能上托儿所的只占0.65%。

  因此,不是企业不想办好托儿所,不是民间不想办好托儿所,而是托儿所不被鼓励。

  不要呼吁加强监管了

  携程虐童事件曝光以后,很多如咪蒙一样的义愤之士又开始呼吁政府加强对民办幼儿园的监管了。讲道理,如果这种事情发生在欧美国家,这可能会是个政府监管不力的问题。但是发生在中国,国情之下,这还真不是一个政府是否应该加强监管的问题,而是政府管得是否太多、管得对错的问题。

  正如前文所述,政府对托幼机构的资质限定不可谓不严厉,某种情况下“执法”不可谓不严格,携程这种大企业开得托儿所不也说关就关过。

  所以说,某种程度上,政府对幼托机构不是管得太少而是太多了,比如,对上海中心城区的幼儿园要求人均占地16.64平方米,无异于让一些有心开办职工托儿所的企业打消念头;对0-3岁早教机构的“三不管”和“都要管”状态,除了能方便有关部门对托幼机构上下其手,让软硬条件都较好的市场化早教中心拿不到资质、让企业托儿所在师资齐全的情况下既无法宣传扩容也无法走向市场外,实在是找不到存在的理由。

  继续“加强监管”的话,只会为《现代家庭》杂志社这样无资质有关系的单位提供更多的赚钱机会。而类似携程托儿所这样的项目,上海妇联共参与创办了20个。

  其实,梳理托儿所在中国的发展历史不难发现,托儿所在中国从来就没有在良善的市场经济环境下发展过,上世纪那种企事业单位开办托儿所的事情不过也是公共财政为特殊群体买单、特殊群体又靠长期忍受底薪待遇换来的一种补救式福利。

  后来,市场经济制度部分建立后,民办托儿所要么随计生政策浮沉、要么活在权力随时可以对其上下其手的灰色地带,始终无法在充分的市场经济制度下自由生长。

  这么说,不是说政府就不需要对学前教育进行适当监管,学前教育发展较好的国家如芬兰、美国等,也会有相应的机构、法律对学前教育尤其是0-3岁幼儿的保育进行管理。

  比如,芬兰于1973年颁布的“儿童日托保育法案”就规定,不管出生在乡村还是城市的幼儿,都有权利在公立托幼机构成长和学习。

  美国政府则通过不断追加拨款支持早教发展,仅奥巴马政府就于2008年投资了100亿美元支持0-5岁儿童的早期教育,美国企业也有足够自由参与创办托儿所,据统计,目前全美约有6 000家实力很强的企业或公司资助与支持托幼事业发展, 约有三分之二的托幼机构是非盈利性的。

  不过,这就是另一种国情下需要讨论的问题了。我们现在面临的局面是,有关方面“既揽万事于一身,而万事又都不负责任”。

  参考资料:

  [1]史慧中.中华人民共和国幼儿教育50年大事记.幼儿教育.1990.10

  [2]成海军.计划经济时期中国社会福利制度的历史考察.当代中国史研究2008年9月第15卷第5期

  [3]李庆富等.个体幼儿园、托儿所现状调查.中国妇幼保健1990年第5卷第1期

  [4]上海市《普通幼儿园建设标准》

  [5]徐壮.托幼灰色地带:携程亲子园虐童风波何来.财新

  [6]上海市总工会.关于全面二孩政策背景下,亟待解决0-3岁幼儿托育问题的建议

  [7]崔小凤.我市托幼事业发展现状与问题.北京统计.1996.02.25

  [8]教育部.教育统计报告.2005年第二期

  [9]李剑兰、孙亚娟.芬兰早期教育发展的特征及其启示.现代中小学教育2016年第32卷第3期

  [10]张敏.美国发展0-3岁早期教育的经验及启示.宁波大学学报2012年第34卷第4期

  作者:张胜坡

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