来源：法律读库
标题：公益诉讼：检察制度新的战略增长点
作者：刘哲（北京市人民检察院）
正在举行的国际检察官联合会IAP大会上，公共利益和公益诉讼又成为各国检察官热议的主题。事实上，早在20世纪90年代，中国检察机关在履行国家公诉职能的同时，就开始了一系列公益诉讼的探索。2003年四川阆中市检察院诉群发骨粉厂停止 侵害环境案中，检察院即依法对该厂提起环境公益诉讼，并获得了胜诉 的结果。2011年云南省昆明三农农牧有限公司等将养殖废水渗入地下水 系统,在昆明市人民检察院支持下,昆明市环保局作为原告提起民事诉讼，昆明市中级人民法院判决原告胜诉。2012年8月，修订后的民事诉讼法第 55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”为检察机关参与公益诉讼提出了基础的法律依据。2014年10月，十八届四中全会明确将探索检察机关提起公益诉讼制度纳入决议之中，随后由全国人大授权开始改革试点，如今已经正式入法。公益诉讼的探索之路虽然筚路蓝缕，但是确实越来越有希望。这是人民的期待，时代的召唤，也是检察制度发展的趋势。
公益诉讼权演化史
公诉权与公益诉讼权原出一门。早在罗马法时期，诉讼只是简单的划分为公益和私益两种诉讼形式，与私益诉讼不同的是,公益诉讼维护的是 社会公共利益,只要法律没有特别规定,具有市民资格的人均可提起诉讼。
彼德罗·彭梵德指出:凡具有市民资格的人均有权提起民事诉讼—— 即为维护公共利益而设置的罚金诉讼。提起这种诉讼,具有优先权的是 受到非法行为侵害的人和被公认适宜起诉的人。(彼德罗:《罗马法教科书》)这个适宜起诉的人当时并没有设立固定的职位，因此普遍仍由私人自发提起，直到两千年之后罗马法复兴才有了根本的变化。
在君主制后期的欧洲各国才出现了国王的私人法律代理人，在法国 叫检察官，在英国叫总检察长或副总检察长，以便在封建制向王权国家过 渡的过程中通过法治手段从领主和教会手中夺取司法权，并进而在资产阶级革命和启蒙运动之中演化为公共利益的代表，从而实现从地方到中央、从神权向王权、再从王权到公权的逐渐转型。
法国大革命成为现代检察制度诞生的标志，检察官不仅成为指控犯罪的公共代理人，也逐渐成为公众民事利益的代言人。在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通过提起民事诉讼的方式，对其予以保护。检察官在公益诉讼的法律地位至此被确定下来，并为后续法国民事 诉讼法所确认。
英国公益诉讼权集中在检察长手中。 而真正将公益诉讼发扬光大的是美国，20 世纪50年代世界八大公害事件之一的洛杉矶光化学烟雾事件以及多诺拉烟雾事件发生以后，震惊美国，生存的危机感使美国民众发起了声势浩大的环境运动，要求政府 加强环境保护力度。联邦政府先后制定了《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《噪音管制法》《有毒物品控制法》 《固体废弃物防治法》。这些法律赋予了检察机关依法提起公益诉讼的权利。
从美国司法部的机构设置可以看到，除了负责刑事指控和调查的部门以外，还设有反托拉斯局、环境与自然资源局等。其中反托拉斯局由罗斯福总统于1933年设立，任务就是促进与维护美国经济的竞争，比较有名的案件是20世纪80年代拆分AT&T的案件以及20世纪90年代拆分微软的案件。环境与自然资源局的目标就是综合运用刑事和民事诉讼手段维护公共资源和环境。1989年，美国检察机关起诉埃克森美孚石油公司污染环境案，导致该公司被处罚款 35亿美元;1999年，美国电力公司因没有 按照美国《洁净空气法》要求安装污染控制设备，导致形成酸雨，被美国检察机关起诉后，最终同意接受46亿美元的巨额罚金。
国家公诉 + 公益诉讼 :公诉权再定义
纵观公诉权的发展历程，经历了发动权由民间到官方、行使方式由分散到集中、内涵由窄向宽的过程，这是与社会发展制度相互适应的。 从罗马法的古代共和到欧洲领主封建制，再到资产阶级兴起，是一个私人权利不断发酵、私有观念不断启蒙的过程，公权与私权不断分野，权利不断清晰明确，民事诉讼权行使的根据必须与案件具有直接利害 关系，其他机关和个人不能涉足，只是将触及国家法律底线的犯罪划归公诉权领域。
但是由于工业社会的不断发展演进，尤其是后工业时代、信息化时代的到来，传统的刑事法体系已经不能完全保护公民利益，刑事立法进度无法跟上社会的演化发展速度。企业作为社会组织形态的重要一环对社会经济、生活环境的影响日益加大，有些直接涉及千百万人的切身利益，这些行为如果不及时加以规制，其危害已经一点也不亚于犯罪。
由于涉及面过宽，受害方很难形成集中统一的力量，而面对的大型企业都是有组织、有实力的庞然大物，个人提起公益诉讼犹如蚍蜉撼树，即使公益组织也缺少必要 的法律手段和强大力量。比如，2015年，大连市环保志愿者协会诉中石油“7·16”事故污染环境案，从海洋与渔业部门调取相关数 据就存在一定的困难。同年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉“腾格里沙漠污染”环境公益诉讼案，又碰到立案难。 一方面是民间公益诉讼难，另一方面是行政 执法不给力。在环境保护等民生领域虽然存在多重行政机关监管，但由于垄断性企业实 力过于强大，而且国企与行政部门之间监管 体系、利益纠葛盘根错节，环境污染的背后 其实是理不顺的行政监管乱麻，不解决监管体制问题不可能解决根本的民生问题。面 对这种种困局，以打击犯罪、维护国家利益 为使命的检察机关，应该有所作为。
公诉权行使公益诉讼的优势
在美国司法部，无论是反托拉斯局还是环境与自然资源局都是综合运用刑事、民事手段维护国家法治。但是目前我国公益诉讼权只能由民事行政检察部门来行使，不利于检察资源的整合，有必要发挥专业化的优势，使流程业务分工型的检察职权配置模向工作内容领域集中型的配置模式转变。 比如，现在未成年检察部门就是兼具 捕诉监防民行一体化，很多专业化办案机构也开始实行捕诉监防职能整合，这有利于检察职能形成整体合力。事实上，无论是从全国人大常委会的授权来看，还是最高人民法院的实施办法来看，都没有限定公益诉讼职能行使的具体部门，不存在外部的法律障碍，目前的障碍主要是最高人民检察院下发的实施办法，明确限定由民事行政检察部门行使公益诉讼权。但是如果在特定领域成立专业化办案机构，整合公诉与民事行政检察职能，就可以解决这个问题。 事实上，将公诉职能与公益诉讼职能 整合行使有两个方面的好处:
一是以传统优势拉动新型职能。公诉是检察的根和魂，是检察安身立命的根本，也是检察机关的看家本领，无论从引导侦查、审查证据、出庭指控，还是开展侦查监督和审判监督都积累了长期的经验，出庭是公诉人的家常便饭，其中的诉讼技巧早已融入血液之中，从诉讼经验和技巧上来讲对公益诉讼也是相通的。刑事案件中很多涉及行政机关的不作为问题，以及企业的违法问题，这些都是公益诉讼的线索，有些就直接可以提起刑事附带民事公益诉讼，有些原来 是通过检察建议提出的，但是现在也可以单独提出行政或民事诉讼，这些公益诉讼由公诉人提出最为合适。
二是优化检察职能，在特定领域发挥拳头优势。专业化和一体化是检察工作发展的两个方向，其结合点就是在专业领域深耕检察职能。比如环境污染领域，无论是刑事案件还是民事案件，都要对环境领域 的相关背景知识进行了解，这些人才和知识，应该集中在一个部门集中发挥专业化优势，在环境资源这个领域综合适用刑事、 民事，甚至行政诉讼手段，集中兵力发挥检察效能。目前，美国司法部环境与自然资源 局就是采用这种模式。同时，职能整合还有利于职能之间的相互配合，刑事和民事线索可以相互流转，自行补充侦查职权和公益诉讼证据调取权相互补充，与侦查机关的合作将更加紧密，在打击犯罪和公益诉讼两个方面加强检警合作，在公益诉讼调查中发现职务犯罪线索的还可以及时向职务犯罪侦查机关移转，将督促行政履职与打击腐败结合起来。
新的形势下，公益诉讼顺势突显战略价值
反贪转隶之后，检察机关正寻找新的增长点，其中公益诉讼便具有重要的战略价值 。首先，公益诉讼都是关系国计民生的重要领域，是亿万民众极为关注的事情，其关注度、其影响力，一点也不亚于反腐大业 ;其次，公益诉讼也是在优化或者净化社会运行环境和治理环境，是对政府部门不作为的督促，是对不良经济行为的纠正，也是广义的社会反腐，或者说社会净化;再次，公益诉讼具有突出的紧迫性，比如雾霾问题，已成为制约社会经济进一步向前发展的瓶颈，此患不除，国人对政府的治理能力难有信心;最后，公益诉讼是社会自我改良的重要动力。社会公益组织热心参与社会管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少证据调取能力，在这个过程中如果检察机关能够助推一把，这个正能量就可以发展为改善社会的强大动力。
通过公益诉讼可以整合社会治理资源
公益诉讼是一面整合社会治理资源的大旗，检察机关应该扛起来，这样社会正能量才会“揭竿而起”，产生聚合效应。很多人担心公益诉讼案件难办，证据不好调取，事实上只要检察机关振臂一呼，很多证据都会主动交上门来，污染企业已经成为众矢之的，惩治这些不法企业可谓民心所向，就像老百姓会用小推车推出一个淮海战役一样，也同样可以再退出一个雾霾战役。比如，检察机关可以设立一个专门收集公益诉讼证据的网站，移动端也可以做个APP，允许公众在这个网站上传有关公益诉讼证据的照片、视频或者文字资料，可以留言提供线索并留下联系方式，可以设计相关算法用于初步分拣诉讼资料，公益诉讼组织可以帮助整理分拣部分证据资料，形成一定线索之后，检察机关可以安排专人进行评估，并可以邀请公益诉讼律师和公益组织参与评估，并制定一定的分级标准，按照优先顺序进行处理。这将成为海量的公益诉讼线索资源。在这个公益诉讼信息平台上还可以增加交互功能，即时解答各种相关问题，可以吸纳公益诉讼组织和社会各界人士自愿参与解答，每一个参加者也可以自愿转变为回答者，共同为公益诉讼大业集思广益，并自愿参与到各种公益诉讼案件的证据调取过程中，检察机关对此可以进行适当组织安排，从而发挥社会治理资源的整合效应，并引导公众对社会问题正面表达和依法救济。可以根据情况，将相关公益诉讼线索移送有关政府部门督促其履行职责、督促相关企业及时进行整改，有些也可以先行交由适格的公益诉讼组织提出公益诉讼，必要的时候检察机关可以出庭支持起诉。对于重要的公益诉讼案件检察机关可以自行起诉，对于影响特别重大的案件检察机关可以形成专案办理模式，并吸收社会热心专业人士共同参与相关工作，形成以检察为核心、以信息化平台为纽带、多方参与有序组织的公益诉讼多层次组织格局。通过吸收整合社会公益资源，检察机关不再是孤军奋战，更不再成为涉法上访的目标和吐槽对象，反而成为普通公众争相寻求帮助的公益保护神，使检察机关与人民群众真正做到荣辱与共、休戚相关，不再是聚众闹访，而是有序的提供海量证据线索，并通过公益组织或者个人名义积极参与检察机关公益诉讼的整体行动之中，为公益诉讼免费宣传，就像口碑营销一样，通过口口相传、朋友圈转发提高检察机关的公信力，这是才是实实在在的公信力和好口碑。因为民众深知检察机关是在为大家办事，就会像维护自己朋友、家人的声誉一样来维护检察机关的声誉，即使有些案件败诉，也可以得到理解，因为这件事情本来就不容易，这才叫信任，这份信任就是我们梦寐以求的司法公信力。
展望未来，我们应该保持开放的心态。面对日新月异的风险型社会，公益诉讼应当成为检察机关参与社会治理结构的重要渠道，成为整合社会公益资源的中枢力量。公益诉讼应当成为检察机关新的战略增长点，与国家公诉职能有机结合，成为检察制度的双轮引擎，有效发挥疏解社会矛盾，优化社会治理结构，维护人民群众根本利益，普及法治精神的作用，从而切实提高检察公信力。检察机关应当勇于向雾霾等社会积弊开炮，这是新时代检察官无法逃避的历史使命。为了人民的利益，检察需要再出发。
来源：最高人民检察院
标题：外国检察官为何青睐“公益诉讼”？
对于中国的公益诉讼实践，国际检察官联合会主席吉哈德·乔罗希认为，中国政府将公益诉讼提升到立法层面，制定相关法律规范，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，这是一个很好的开端。
21世纪咨询组织职业顾问，来自斯里兰卡的尼哈·阿莫拉尔塞克瑞表示，中国设立公益诉讼制度令人高兴，这项制度非常有借鉴意义。目前在其他许多国家，公共利益只能靠个人通过游行等方式来维护，但其效果甚微。
“也许我们可以借鉴解决希腊的公共利益保护问题。”希腊总检察长谢尼·迪米特里奥在采访中表示，“希腊公共利益保护方面的制度并不完善，需要借鉴新的方式方法来解决现实问题，我认为中国公益诉讼制度就是一个好的范例。”
“以检察职权保护公共利益是一项有益实践。”英国皇家检察署检察长阿里松·桑德斯表示，英国大多数公益诉讼与税收有关，像中国这样因保护环境而提起的公益诉讼很少见。水污染、大气污染，侵害环境安全、公民健康等公共利益，公民个人起诉难度非常大，由检察官代表公共利益起诉，这样的做法很好。
“公益诉讼是一项非常好的制度。”土耳其最高上诉法院总检察长穆罕默德·阿卡卡表示，“土耳其也有类似制度，检察官有权就破坏环境等特定领域内损害社会公共利益的行为进行调查、提起诉讼。中国推行该制度是非常有益的尝试，能够在很大程度上打击侵害公益的行为。”
美国全国检察长协会项目顾问理查德·布瑞莫认为，检察机关提起公益诉讼是有益的实践。美国有类似的做法，几年前美国一起抵押贷款欺诈案中，该案受害者代表和相关州的首席检察官一起起诉银行，以此维护受害者的利益。
巴勒斯坦总检察长阿迈德·巴拉克·宾哈迈德表示，“中国的公益诉讼制度依法实施，符合中国自身国情。这项实践中，案件并非都要起诉到法院，而是通过诉前程序来办结，我认为这样的做法对法治更有益处。”
“既合法又具有可操作性，中国的公益诉讼制度非常有用。”荷兰总检察院法律总顾问德哈斯·杰哈德认为，公益诉讼将会成为一项新的检察核心业务，会发挥越来越重要的作用。检察官依法提起公益诉讼有先天优势，相较个体力量，检察官能够更有力地收集证据，及时有效地向法院提起诉讼。
中国检察机关提起公益诉讼制度
中国检察机关提起公益诉讼是指针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，由检察机关及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。
中国检察机关提起公益诉讼制度确立过程
中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度
2014年12月，中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度，并把它作为一项重要的改革任务来推动。
中国全国人大授权中国检察机关开展提起公益诉讼试点
经中国全国人大常委会授权，自2015年7月，在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市开始进行为期两年的环境破坏和资源保护等领域的公益诉讼试点。
各试点地区检察院共办理生态环境和资源保护领域的公益案件数为5579件；
督促恢复被污染、破坏的的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；
督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里；
督促1700余家违法企业整改。
改革的成功最终推动了立法的完善。
中国检察机关提起公益诉讼制度正式确立
2017年6月27日，公益诉讼制度正式被写入修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，除港澳台外，中国境内的检察机关开始以新的诉讼方式来履行保护环境公益的职责。
6月27日下午，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼写入这两部法律。
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定
（2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）
第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：
一、对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改
第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
二、对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改
第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
本决定自2017年7月1日起施行。
《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》根据本决定作相应修改，重新公布。