本文原载于《两岸视点》杂志2017年第07期，总第048期，转载务请联系授权。
文/温良谦
2012年输在“最后一里路”后，民进党筹组“中国事务委员会”
从2008年以来，民进党在正式组织制度上进行了组织结构设置改革、加强党员管理、改革党内选举制度等方面的调整，呈现出注重中央权威、注重发展基层组织以组织制度调整具有权宜性等特点。未来，随着民进党执政危机的加深，民进党的正式组织制度还将继续变革。
2008年台湾地区领导人选举中失利之后民进党的转型再次启动，其中正式组织制度的变革是民进党此次转型的一个重要组成部分，而从具体内涵上看民进正式组织制度的变迁包含了组织机构设置调整、加强党员管理的制度建设以及党内选举制度改革等指标。
2008年民进党正式组织制度调整的主要内容
2008以来民进党在正式组织制度上进行了调整，并通过修订相关党内规章对党内组织设置、党员管理制度、党内选举制度进行了调整和完善。
第一，调整机构设置。
2008年以来民进党对其组织结构进行了一定程度的调整，这在民进党中央层面表现为机构设置的增减以及“全国代表大会”当然党代表以及“中执委”“中常委”构成改变，在基层则表现为基层组织结构的调整。
一是调整各类党代表构成。在“全国代表大会”当然代表构成上，民进党实现了“一增一减”。“一增”指的是在2013年民进党举行的民进党“全代会”中决定将民进党籍的“各农田水利会会长”纳入其全代会的当然党代表；“一减”指的是在2016年民进党执政后，取消了政务官员的当然党代表资格。在2016年民进党修订的党章中，将“现任副总统、总统府秘书长、副秘书长之党员”以及“现任中央政府院长、副院长、秘书长、政务委员、部会首长及政务副长之党员”从当然党代表中去除。在“中执委”和“中常委”的构成上，民进党也实现了“一增一减”。“一增”指的是在“十三全”中民进党对“中常委”和“中执委”进行扩编，增列“直辖市长”为当然中常委，县市长为当然中执委，并互推1人为中常委。“一减”指的是在2016年民进党执政之后，其再次对“中执委”和“中常委”的构成进行了修订，删去了原有党章第十五条之一关于台湾地区领导人为民进党党员时由“副总统、行政院长、总统府秘书长”出任中常委的规定。
二是恢复设立“中国事务部”，成立“中国事务委员会”。在民进党中央组织机构的调整上，2008年以来，其最大的变化在于民进党恢复设立了“中国事务部”，并成立了“中国事务委员会”。由于在2012年台湾地区领导人选举中失利，民进党逐渐意识到其在选举中输在“最后一里路”，因而苏贞昌就任民进党主席之后，为了获得选民的支持，展现出改变大陆政策的姿态，于2012年7月决定恢复设立“中国事务部”并筹组“中国事务委员会”。同年11月，民进党召开中常会，正式设立“中国事务委员会”，并由时任党主席苏贞昌出任召集人。
三是在基层党组织的构成上，民进党废除了乡镇市区一级党部。民进党原有的组织架构是中央-县市-乡镇市区，但在2008年举行的“全代会”上民进党将此模式改为中央-县市两级，并依照“立委”选区划分新成立“区发展组织”，原有乡镇市区党部相继于2010年底停止运作。按照民进党“区发展组织组织规程”的规定，各区发展组织定名为“民进党‘立委’XX联合服务中心”（XX为县市暨选区名称），其职责是“以服务基层民众、宣扬本党纲领，及争取社会认同为宗旨”。在构成上，每一区发展组织由民进党一名“不分区立委”负责，优先设立在无民进党籍“区域立委”的选区，同时民进党中央应列预算扶持艰困选区。
第二，加强了党员管理。
在此时期，民进党针对“人头党员”多、政党清廉形象受损等情况，不断加强对党员的管理，修订了一系列组织管理的规则制度，具体表现在下列方面。
一是提高拥有选举权和被选举权资格的入党年限。按照民进党原有规定，拥有选举权和被选举权只需连续入党满1年，但2013年民进党对此进行了修正，修正后无论是“公职候选人提名条例”还是“全国党员代表大会选举办法”亦或是“党职人员选举办法”均规定具有选举权和被选举权需要入党连续满2年，同时保留了“第一类党职之主席选举，如有重大情事，经中央执行委员会同意者，得放宽选举人之入党期限”的规定。
二是不断强化对党员的要求。首先，民进党明确了党费收缴的规定。按照修订的《党员常年党费收缴办法》，如果非本人缴纳并发现有代缴的情况，将视同该党员未缴纳党费，并进行纪律处分。其次，严格入党门槛。民进党于2013年修订了《党员入党办法》，明确将“参加犯罪组织”和“曾犯组织犯罪防制条例、毒品危害防制条例、枪炮弹药刀械管制条例之罪”列入不能入党的情事之中，这被外界称为“排黑条例”。此外，民进党还于2008年通过“终身党员制度”，只要一次性1万元新台币即可成为“终身党员”。
三是修订“廉政条例”。2008年以来民进党对其“廉政条例”进行了三次修订，其中较为关注的主要有以下3条。一是2008年对“廉政条例”第六条进行了修订，由原来的“起诉即停权、判决即除名”修改为“一审判决有罪停权、二审判决有罪除名”。二是在2016年，为因应“浩鼎案”的影响，民进党在“廉政条例”第二条中加入“违反利益冲突回避”，将其也认定为违反“廉政条例”。三是“廉政条例”中写入廉政委员会独立行使职权，并有调查和裁决权，其权力和地位得到提升。
第三，改革党内选举制度。
民进党的党内选举制度主要包括党职人员的选举和公职候选人的提名（党内初选）两部分，2008年以来发生较大变化的是党内初选机制。民进党建党之初的党内初选方式是采取党员投票的方式，随后由于面临“人头党员”数量多的问题民进党又将初选方式改为两阶段投票，其中党员投票和干部评鉴为第一阶段，公民投票为第二阶段；紧接着，民进党又将两阶段投票分别改为党员投票和民意调查，同时民意调查的比重不断提高。而在蔡英文就任党主席之后，民进党则在2010年“五都选举”开始使用全民调，并沿用至今。此外，在此时期民进党“不分区立委”的提名制度也发生了较大变化。为应对2008年台湾地区“立委”选举采取“单一席位选区两票制”的现实，民进党在当时在“不分区立委”的选举上采取党主席指定的方式，暨由党主席指定1/3人选、民调加党员投票或全民调制度决定“不分区”立委名单及排名先后。但是在2011年，民进党对“不分区立委”的提名方式进行了较大调整，改由提名委员会提出，中执委通过。而提名委员会由党主席主持，并由党主席提名7-9人，报中执委同意后组成。
民进党正式组织制度调整的特点
从以上民进党正式组织制度的变迁上看，民进党组织结构的调整强化了其刚性政党的色彩，同时组织制度的调整过程也是蔡英文逐步确立在党内领导地位的过程。具体而言，此次民进党正式组织制度调整具有下列特点。
第一，中央权威进一步增强，凸显刚性政党色彩。
民进党从成立之初便是一个组织性极强的刚性政党，通过2008年以来的组织制度变革，民进党中央的权威得到进一步加强，同时通过各类组织规章的修订，民进党加强了对党员的管理，进一步凸显了其刚性政党的色彩。
一是党主席的权威得到进一步加强。尽管蔡英文在作为一个各派系妥协的产物于2008年被推举为民进党党主席，但此后蔡英文不断巩固其在民进党党内的地位，其突出表现为党主席权力的进一步扩大。如上文所述，在2011年，民进党对“不分区立委”的提名方式进行了调整，改由提名委员会提出，中执委通过。从表面上看，该提名方式删去1/3的党主席指定席位似乎是对党主席权力的削弱，但实质上由于党主席拥有提名委员会的提名权同时主持提名委员会，因而其在权力上不降反升。此外，随着蔡英文当选台湾地区最高领导人同时兼任民进党党主席，蔡英文手握“行政”和“党务”两大资源，这也在无形中增加了蔡英文在党内的地位，进一步确立了其权威。
二是组织纪律性进一步提高，人头党员得到一定遏制。在组织管理上，民进党在此时期进一步加强了对党员的要求，特别是加强了对党员纪律上的要求。一方面，民进党以此遏制“人头党员”不断上升的趋势。例如，民进党修订条例，要求将拥有选举权和被选举权的党员的入党年限提高为2年，同时规定党员党费不能代缴的规定便是典型的措施。另外一方面，民进党组织制度改革的目的在于修正其受损的清廉形象。在此方面上，民进党企图通过修订廉政条例不断增加其清廉程度，上文中提到的在“浩鼎案”发生之后将“违反利益冲突回避”写入“廉政条例”，在《党员入党管理办法》中增加的“排黑条款”等措施反映出民进党再构“清廉”形象的意图。
第二，注重组织工作“向下移”，凸显基层的重要性。
在强化中央党部建设的同时，民进党也深耕地方，通过地方组织的建设以及对地方相关组织赋予职权，拓展了民进党在台湾各地的势力。民进党组织制度变革中倾向于地方的调整表现在下列三个方面。一是中央党部党职向地方倾斜。如上文所述，此次民进党组织制度调整的一个重要内容便是增列直辖市市长为当然“中常委”、县市长为当然“中执委”。地方县市长、特别是直辖市长作为地方首长拥有较大的职权，其手中掌握的资源能够很好地帮助政党争取选票，拓展政党的组织基础，民进党将其纳入“中执委”和“中常委”无疑有拉拢各执政县市长，拓展民进党在各县市实力的考虑。二是注重“农田水利会”的作用。 “农田水利会”在传统上是国民党的桩脚，相比于国民党，民进党在农会、水利会等组织的实力不如国民党，通过将“农田水利会会长”纳入民进党当然党代表，有利于民进党扩展这一部分社会基础，充实民进党在基层的实力。三是注重区发展组织的作用。区发展组织则是民进党扎根基层的又一表现，从设立的范围和宗旨上看，其优先保障“艰困选区”，目的也在于增加民进党在基层，尤其是在艰困地区的认同程度，这显示出在2008年“立委”选举中惨败后民进党急于恢复和扩大社会基础的意图，而2016年台湾地区“立委”选举的结果也证明此举收到了较好的效果。
第三，制度调整权宜性较强，实际执行落实存疑。
民进党此次正式组织制度的调整，具有权宜性，是民进党面临困境时的被动之举，同时充斥着党内各派系之间的斗争与妥协的色彩。
一是部分条例修订带有庇护主义色彩。在2008年败选之后，民进党的清廉形象受到重创，民进党也开始通过修订“廉政条例”与《党员入党办法》等条例以加强对党员的管理，整肃党内的贪腐风气，重塑民进党的清廉形象。客观上，通过这些制度的调整，民进党的清廉形象确实得到了改善。但是需要指出的是，从相关条例的部分条款的修订上看，这些条款的修订带有明显的庇护主义色彩。例如，如上文所述，按照2013年修订的民进党《党员入党管理办法》的规定， “参加犯罪组织”和“曾犯组织犯罪条例、毒品危害管制条例、枪炮弹药刀械管制条例之罪”不能加入民进党。然而，该条款并未将贪污等经济犯罪写入不能入党的情况之中，同时也删除了原有草案中触犯“暴力犯罪”、“检肃流氓条例”不能入党的规定，这被外界批判为“排黑不排暴”“只反黑，不反金”。也正是得益于此条款，在经历了数年的反复之后，陈水扁于2013年8月重新加入了民进党。陈水扁作为一个犯贪污等罪名的罪犯而重新获准加入民进党的事实也表明，民进党相关条例的修订具有妥协性、具有不彻底性，具有庇护主义的色彩。此外，又如2008年修订“廉政条例”时将“起诉即停权、判决即除名”修改为“一审判决有罪停权、二审判决有罪除名”，在陈水扁弊案持续爆发的大背景下，也被视为民进党反贪污不彻底，包容涉案人员的一个表现，也凸显了民进党“廉政条例”修订的不彻底性。
二是机构调整具有“投机”色彩。在机构的设置和调整上，民进党在此时期机构的调整和设置也具有明显的“投机”色彩，这突出的表在“中国事务部”的恢复设立和“中国事务委员会”的设立上。这两个机构的设立一方面展现出民进党希望调整其大陆政策的意图，但另一方面此调整是策略性调整，这反映在两个机构的命名上。尽管民进党也有人建议将机构名称由“中国”改为“两岸”，但民进党并没有接受这个建议，仍然坚持以“中国”冠名。这凸显出民进党组织机构调整中既想通过设立部分机构改善其在民众之中“台独”政党的形象，又不想放弃其“台独党纲”的矛盾心理，其机构调整的根本目的在于服务于当时的选举需求，以帮助民进党走出当时败选的困境。
三是执政后组织制度调整具有权宜性。这点主要表现为执政之后蔡英文企图实现“行政中立化”。早在2000年陈水扁就任之初，民进党便秉承党政分离的原则，“民进党明确规定‘总统’‘副总统’‘直辖市长’的候选人不能兼任中央常务执行委员”，但在陈水扁实行党政同步后，此项规定已被取消。而此次蔡英文当选宣布兼任党主席之后，却基于“全民政府”与行政中立的修改党章，使得政务官员不再兼任党职。在蔡英文已经兼任民进党主席的前提下，政务官员不兼任党职，这一方面可以加强蔡英文所领导政府的代表性，另外一方面，政务官员不兼任党职也给蔡英文在党内减轻了执政的障碍。
结语
2008年以来民进党所进行的正式组织制度的变革取得了一定的成果，其在很大程度上帮助民进党实现了自身变革，重构了民进党清廉的政党形象，增加了民进党在基层的实力，是民进党能够在2016年实现“全面执政”的一个重要原因。从民进党转型的角度而言，民进党正式组织制度的变革是民进党转型的一个重要组成部分，其组织制度的变革也充满着权力斗争的痕迹。例如，民进党在此时期“提名制度”的调整便是例子。在蔡英文担任民进党党主席之后确立了“全民调”的提名方式，但是在苏贞昌就任民进党主席之后，便试图推翻该制度，恢复原有制度。尽管苏贞昌的意图最终没有实现，但从这也可以反映出民进党正式组织制度调整背后的所隐含的派系与派系、新世代与旧世代之间的斗争。未来，民进党的组织制度变革仍将继续，一方面，随着民进党执政危机的加深，蔡英文面临的压力日益增大，如何处理好党内之间的关系以及如何处理好党政之间的关系是蔡英文必须考虑的问题，在此情况下，民进党的组织制度可能进行一定的调整，现行的政务官员不能兼任党职的规定能否持续需要进一步观察；另外一方面，民进党的组织制度调整是否能够遏制“人头党员”激增、能否真正遏制民进党党内腐败的现象也需要进一步观察。
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编辑：芊芊
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