20世纪80年代，有谁会想象自己能够站在法庭上，和“当官的”讲理，并要其低头认错加以改正？这一切改变肇始于湖南省岳阳市汨罗县（今改为“汨罗市”）30年前的一场庭审。
2017年5月26日，最高人民法院第一巡回法庭在湖南省高级人民法院公开开庭审理吴立明状告宁乡县人民政府及双江口镇人民政府行政违法案，宁乡县人民政府县长王雄文及双江口镇人民政府镇长王志刚出庭应诉。据宁乡县委有关同志介绍，当天，该县大多数领导干部丢下手中的其他事项，通过“直播庭审网”全程观摩了该起案件的审理。
2017年6月2日下午3点，汨罗市人民法院行政审判庭公开开庭。
审判长何琪琳对一起行政案件宣判，被告汨罗市食品药品工商质量监督管理局局长周爱煌到庭听判——此前的庭审，该局20多位工作人员全部到庭参加旁听。
这是近年行政诉讼一个常态，当然，“告官要见官”已经成为常态。
2016年8月，最高法院发布《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，明确“民告官”案官员不出庭可建议严处，再次充分表明司法机关对“民告官”不但有法，还有罚。
据汨罗法院院长孔剑介绍，就在去年8月26日，汨罗法院公开审理了一起工伤行政确认纠纷案件，汨罗人社局副局长出庭应诉并积极认真答辩。这是2015年5月新修订的行政诉讼法实施后，也是近七年来，汨罗法院审理的第一例行政单位负责人出庭应诉的案件。汨罗市行政诉讼实现了从“告官不见官”到“官民平等对簿公堂”的历史性突破，政府行政部门负责人出庭应诉成为常态。
“行政审判能有今天的局面，当初真不敢想象。前人的艰难和付出，一切都值得，值得。”对于30年前任汨罗县人民法院经济审判庭庭长周自觉来说，这段历史太熟悉了。
回顾行政审判的历程，也许正如清华大学法学院教授何海波所说：“上世纪80年代的时候，浙江一个农民把县政府告上法院，成为轰动一时的大新闻。而现在，国务院各个部门基本上都当过被告，还有的因为败诉的案件，改变了相关的行政决策和执法机制，这就是法治建设的进步。”
周自觉还是中国内地首起“民告官”案件的审判长——尽管30年前还没有行政审判这个概念。
“表面看上去，一切貌似机缘巧合，实则历史潮流已不可逆转。”周自觉说，刚从动乱中走出的中国，改革开放拉开了序幕，一切秩序正在重建。遭践踏的法治犹如春天地下的种子，勃勃欲发。
△左图：汨罗法院第一任行政审判庭庭长杨霞保
△右图：中国内地第一起行政诉讼案审判长周自觉
“似乎这不是经济案件”
1986年8月，汨罗县法院经济审判庭受理了县药材公司不服县卫生局对其销售假劣药的处罚而提起的诉讼。
1986年3月，汨罗县药材公司采购一批食品饮料当药品，后向全县各医药卫生单位销售，这些饮品未取得批准文号。其中已销售8000余元，另有部分饮料被县药检所封存。不料，县药材公司继续对外销售已封存饮料。
1986年7月，县卫生局认为药材公司违反药品管理法，向其发出行政处罚通知，没收其非法所得，并处以罚款。县药材公司不服，诉至法院，要求撤销行政处罚，并恢复名誉。
“30年前，法官们只在资料上看到国外有行政法院。中国当时没有行政庭，此案只能按照民事诉讼程序开庭审理。”时任汨罗法院经济审判庭庭长周自觉说，开庭时，县卫生局工作人员当庭提出疑问：“本案似乎不是经济案件。”
周自觉记得，庭审当天，狭小的审判庭大厅，挤满了省地县三级法院系统领导及旁听群众。
院务会上，院长毛凤章指出，这是一起“民告官”案件。彼时，法官们只在资料上看到国外有行政法院。
此后不久，毛凤章参加最高人民法院组织的全国基层法院院长培训，学到了外国的行政审判制度。他当即打电话给周自觉：“这是一个行政案件，只能维持或撤销，不能判决。”
后来，这起案件按照民事诉讼程序开庭审理，判决维持县卫生局的处罚决定,将所罚没款35926.6元全部上缴县财政。县药材公司以“本公司没有销售假药的故意”等为由提出上诉，岳阳市中级人民法院作出终审判决，维持一审判决。
全国首个行政审判庭
6月2日，在汨罗法院，民主与法制社记者见到杨霞保时，眼前这位72岁高龄的老人精神矍铄，头顶稀松的银丝锃锃发亮。忆及30年前筹建中国第一个行政庭审判庭的场景，几度陷入深思。
“岁月在杨老师脸上刻下时间的纹路，也镂刻了湖南‘民告官’的历史。”自称为他徒弟的周铁军如是感慨。
毛凤章学习归来后，主持召开党组会，提出设立行政庭。
“反对的声音不少，有人说，这是全国都没有的事，不能搞新鲜名堂。这类案件放在经济庭里审一下算了。但是，更多人提议先试着往上报批。我们相信，路都是人走出来的。”杨霞保记得，党组会后，他们马上向汨罗县委打报告，不到20天时间，批复通过。
1986年10月11日，全国第一个行政审判庭在汨罗县人民法院正式成立，时任刑二庭庭长的杨霞保担任第一任行政审判庭庭长。此后，各地人民法院陆续建立了行政审判庭。中国行政审判的大门由此叩开。
1987年3月，该院行政庭成立后，受理了第一起“民告官”案，是不服公安局治安处罚的案件。
1987年1月13日下午，汨罗某村几户村民因挖洞栽树发生争执，派出所出面调解，并对参与斗殴的程某父子、龙某兄弟罚款20元。龙某之父不服，向汨罗县公安局提出申诉，县公安局复查后撤销派出所的裁决，并作出相应的警告处罚和赔偿决定。
同年3月25日，龙某兄弟以公安机关对对方处罚过轻、赔偿过少为由，诉至法院。
1987年4月22日，杨霞保作为审判长主审此案。最后，判决书上显示，汨罗法院维持了汨罗县公安局的治安处罚裁决。
“但是，我的良心上觉得对不起当事人。”杨霞保认为，现在回头审视这起案子，还是觉得当时的判决值得商榷。
民主与法制社记者从尘封的档案中找到了一份《汨罗县人民法院关于龙某祥、龙某康不服汨罗县公安局治安处罚案的情况报告》。在谈到县公安局对程某等四人的处理结果时，该报告表示：“给予警告处分处罚虽偏轻，但为平息民事纠纷，这样处理也是可以的。但是，对龙某祥的警告处罚不妥。对首先肇事后又打上门的程家父子仅赔偿40元的医药费，损坏东西赔6元过少。”
杨霞保告知，该案引起了省高院、岳阳中院领导关注，并到汨罗参与案件审理，就如何判决，当时合议庭还有过争议。
△汨罗法院原办公大楼
送给市长的传票
1989年4月4日，全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，随着该法于1990年10月1日的施行，中国的行政诉讼制度得以正式确立，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。
但是，要颠覆中国几千年来的司法传统与“父母官”观念，所受到的阻力可想而知。在汨罗，真正打响行政审判第一炮的案件，是20世纪90年代初期受理的黄柏镇先锋岭村因土地确权及土地补偿款分配不服县政府处理决定案。
汨罗法院行政庭受案后，时任书记员罗胜辉还是一个毛头小伙子，是他到市政府给时任岳阳市人民政府市长李湘岳送传票。
“当时，李湘岳在外出差，政府办打电话到法院问情况。院领导发了脾气，认为不能给市长下传票。”罗胜辉说，“李湘岳出差回来后，主动到法院了解案情，并鼓励法院办案人员依法办案，‘给市长送传票，这没什么’。”
事后，李湘岳与行政庭工作人员一起到黄柏镇处理此事，镇政府当即把有关土地补偿款全部发还给了先锋岭村村民。
此案尚未开庭，已顺利结案，反响甚大。
“我们看到了希望的曙光。尽管有的领导认为，收到传票没面子、不服气，对立性强；但是，也有很多领导比较开明，强力支持。”杨霞保缓缓回忆道，因为政府领导的理解和法院的宣传，行政诉讼案件数量逐年上升，“1986年只有1件，1987年4件，1988年7件，1989年两件，1990年11件，1991年达到22件。”
这些数字被杨霞保铭记于心。
1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》施行，中国的行政诉讼制度正式确立。
杨霞保说，过去，中国历史上没有真正有效的“民告官”制度。行政诉讼法的颁布实施，提供了崭新机制。在其看来，越是在法律无力的时候，恪守法律的行为就越加可贵；越是人们在渴求公平正义的时候，司法的担当就显得愈加重要。
全省首个“女子行政审判庭”
1991年，杨霞保因工作需要调入公路法庭，周铁军接任行政庭庭长。
“当时，我才20多岁。有朋友劝我不要接这个担子，说这个岗位容易得罪人，会影响前途。”周铁军毅然接受挑战，“当时的行政庭，仅两人。”
1993年年初，法院将4名年轻女法官（后增至5人）安排在行政庭，成立全省第一个“女子行政审判庭”。
当时，4名女法官平均年龄31岁。
“我们几个孩子都年幼，丈夫常年不在身边。你想象不到那种艰难，我们没有退路，必须迎难而上。”回首20多年前的那一幕，周铁军几多感慨，“一年到头，不论寒暑，我们总是一早踩着单车穿街走巷办案，有时还要换乘拖拉机或摩托车下乡进村。一天到晚，脑袋里都想着怎么办好案子，不出差错。常常一不留神，把菜炒糊了，蹬着单车险些出事。”
在其看来，女法官深谙“刚柔并济”的哲学。“‘刚’是法官必须具备的品质，‘柔’则体现了当今中国法官的智慧。多年的行政审判实践，让我体恤老百姓的无奈，也理解官员的不易。只有做到刚柔相济，方能善尽司法监督和维权的职责。”
有朋友劝周铁军，在应对“民告官”案时，要学会“转弯”。周铁军面不改色予以回击：“现实生活中，很多事情就是从小小的迁就发展到最后自己参与，再走到法律的反面。”
事实上，她比任何人都清楚，受理一个行政案件不比审理一个行政案件容易。
私底下，有人称呼周铁军为“铁面无私包青天”。
1996年9月，不服政府以“未按时透环”为由扣押财产，黄柏镇新龙村妇女伏霞向法院提起诉讼。
周铁军受理了这起被视为“禁区”的计划生育案，判决黄柏镇政府败诉，返还财产、赔偿损失。判决生效后，镇政府拒不执行。市委书记葛送培听取法院汇报后，主动提出协助执行：“我就给你们当一次执行庭长吧。”
葛送培在黄柏镇政府严肃指出：“法院判决有法可依。你们理解要执行，不理解也要执行。”
周铁军说，在她审理的“民告官”案中，48户棉农渴望理解和诚挚感激的眼神，她迄今难忘。
1996年10月24日，岳阳县中州乡棉农李方波等人租用他人汽车和手扶拖拉机，将48名农户的棉花送往汨罗市棉麻茶茧公司。
车行至汨罗磊石，汨罗市公安局磊石派出所的民警将棉花全部扣押，将棉农及司机限制人身自由达14小时，同时扣押了车辆，直到交清了2500元罚款后才放行。
1997年3月，因车辆、棉花、人员被扣押，48名农户将汨罗公安局告上法院。
在审理过程中，汨罗市公安局认识到自身过错，将已扣押的棉花款及罚款60558元全部返还。48名原告自愿申请撤诉。
“棉农们欢天喜地领回物资，热情邀请我们去他们家乡走走、瞧瞧，说要给我们送土特产。”周铁军说，老百姓的维权意识在增强，“立案时，一个农民说，我们状告公安局，就是想让他们知道，天外有天，人外有人，国家有法可以管干部。我们不仅是为了个人利益，也希望借此教育基层干部依法行政。”
据悉，此案被载入1997年的汨罗年鉴。
一块钱官司的意义
杨光利诉湖南省岳阳市交通规费征稽处直属四所的一块钱官司，曾经在当地引发关注。
杨光利是当地一名律师。他的亲属在2005年7月30日、31日两次到规费征稽处去交付7月份的养路费时，因为恰遇双休日，征稽处无人上班，未能完成。2005年8月1日去交费时，被认定过期，并对杨处以当日1元的滞纳金处罚。杨光利认为，在8月1日交付当月养路费没有违反公路养路费征稽管理规定，8月1日应该是顺延日，没有逾期。并主张，收取养路费滞纳金是一种行政处罚行为，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定处理，收取的这一块钱滞纳金没有法律依据。
被告主张对原告课以一块钱滞纳金征稽是有依据的，但也承认程序有待完善的地方。
2005年9月13日，汨罗市人民法院对此作出判决，判令被告湖南省岳阳市交通规费征稽处直属四所立即退还其对原告杨光利收取的滞纳金即人民币1元整。本案案件受理费用1000元由被告承担。
“显然，这样的官司具有很强的‘公益性’，原告诉讼的目的并不在于这一块钱，而是希望通过此案推动政府依法行政。”汨罗市人民法院立案庭庭长、时任该案审判员许燕对本案印象深刻。
周铁军坦言，曾几何时，有领导说：“行政案件越少越好。”“少收案就是少惹麻烦。”
“这种状况，在2015年5月1日新修订的行政诉讼法实施后得到完全改变。”汨罗法院行政庭庭长何琪琳告知，自立案登记制以来，汨罗法院彻底敞开收案大门。近两年来，行政案件受理达100%，当日立案率达100%。
2015年12月31日，蔡某军下班后，在公司食堂吃晚饭后加班。晚上6点左右，公司生产部副部长发现蔡某军身体不适，后送往医院救治。经医院诊断，其脑干出血，患有高血压。
2016年1月21日，蔡某军所在公司向汨罗市人社局提出工伤认定申请，并提供相关材料，汨罗市人社局作出不予认定工伤决定。
蔡某军不满人社局工伤认定结果，将其诉至法院。
去年8月26日，汨罗法院公开审理此案。被告汨罗人社局负责人郑某某出庭应诉，打破近七年无负责人出庭的困局。
法院审理认为，被告汨罗市人社局作出的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，故驳回了原告的诉讼请求。
汨罗市政府法制办工作人员卢琳指出，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。要强化被诉行政行为承办机关或者机构的行政应诉责任，同时发挥法制工作机构或者负责法制工作的机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用。
自2013年以来，汨罗法院行政庭与国土资源局、人口卫生局、城乡规划局等主要行政执法单位构建了工作联络机制。通过开展执法座讲、案件咨询研讨、联席会议等方式，通报涉诉情况和执法中存在的突出问题。
在汨罗法院院长孔剑看来，这种方式能帮助行政机关提升执法水平和行政应诉能力，从源头上预防和减少行政纠纷。
此外，行政庭法官对主要执法单位每年至少走访调研一次，先后为行政执法单位开展18场执法和应诉培训，组织500余名行政执法人员旁听庭审，召开40余次联席会议。
“行政庭法官开展以案释法、判后答疑，针对一些具有代表性和典型性案件，向行政机关提出司法建议，帮助其查找问题原因，提出改进措施和解决办法，深受行政机关欢迎和认可。”孔剑说，行政审判庭花在案外的咨询、指导、协调的时间和精力，甚至超过审判案件的本职工作。
民主与法制社记者了解到，近五年来，汨罗法院共审理行政案件276件，执行行政非诉案件1353件。判决行政机关败诉69件，败诉率为25%。
汨罗法院副院长陶洪明告知，今年五月，市场管理局一名副局长带领20多名执法人员以旁听方式“出庭”。“这也是负责人出庭的另一种积极表现。政府延伸职能，大力支持依法行政。”
文/本社记者 廖隆章 通讯员 陶洪明 何金燕