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制度建设
改革举措能否真正落地生根，关系党的十八届三中全会以来改革蓝图的实现，决定改革的成败。在经济发展进入新常态、改革进入深水区的关键时期，改革越向纵深挺进，一些深层次的体制机制弊端和既得利益阻碍会越发凸显，改革面临的矛盾和问题将更加复杂。志不求易者成，事不避难者进。必须以更大的政治勇气和智慧，握指成拳，集中发力，攻坚克难，推进改革方案设计科学合理、改革执行协调顺畅高效、改革监督考评精准有力，确保改革落地生根，增强人民群众的改革获得感，决胜全面建成小康社会。
原文：《破除梗阻问题 完善改革推进机制》
作者：国家发改委经济体制与管理研究所课题组
一
破除梗阻问题、完善改革推进机制的总体思路
(一)围绕一个总体目标
围绕到2020年全面深化改革的总目标和总部署，破除改革顶层设计与实际落地之间的梗阻问题，完善改革推进机制，必须进一步完善改革的决策设计、执行协调和监督考评体系，提高改革方案制定的科学化民主化水平，建立改革利益相关方的激励和约束机制，把各项改革扎实向前推进，把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。
(二)破解两大核心问题
1.改什么，怎么改？确立改革决策主导权
首先需要说明的是，在一些重要领域和关键环节，我们的改革决策者还没有完全形成明确的改革思路，有的领域甚至还存在改革的方向性认识差异，同时社会上也未形成一致的改革共识。面对这些改革的难点和痛点，一方面需要我们的改革顶层设计者具有明确的改革方向感和坚定的改革毅力和勇气，更重要的是完善改革的决策设计机制，让良好的制度和机制来规范改革决策运行，减少决策失误风险。在改革决策设计机制中，最核心的问题是谁来主导改革方案制定，是深改组还是各利益相关部门，这恐怕是当下完善改革推进机制首要解决的问题。
2.谁来推，怎么推？确立改革的执行者，建立改革政策执行机制
改革大方向和主要任务明确之后，接下来就是改革如何推进和执行的问题。首先要确立改革政策执行的主体，即谁来推进和执行改革决策，这个问题与改革决策设计主导权的讨论一样非常重要。政策的制定特别是涉及重大利益关系调整的改革政策，执行者的选择尤为重要，它是改革政策顺利推进和取得实效的关键。明确了改革政策执行主体之后，还要完善改革政策的执行、传递、协调、监督等机制，提升改革执行效率，使得改革举措真正落地实施并取得实效。
(三)推进三大关键举措
1.建立改革的决策、执行、监督分离机制
目前，我国改革推进机制中存在的突出问题就是改革决策、执行、监督权设置不合理，深改组作为改革最高决策机构有待充分发挥其定位中的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实职能，并与国务院各部门形成有效的改革推进分工协作机制。将决策、执行、监督职能分离，并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制，是当代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架构和运行模式已经在许多国家和地区获得了成功。2007年，党的十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，当前破除改革推进梗阻，完善改革推进机制，关键是要建立改革的决策、执行、监督分离机制，提高改革决策和执行的科学化和理性化程度，使各项改革事业真正取得实效。
2.推进开放式改革、工匠式改革
改革知易行难，近年来虽然中央推出了很多重要的改革举措，但在实际执行中有些改革政策被地方政府层层曲解与化解，出现政令不畅现象。究其原因，缘于一部分改革方案闭门造车，质量不高，没有操作性。譬如土地、户籍、国企、行政等改革，既涉及执政者自身的很多利益，又与广大老百姓有最直接的关系。如果缺乏公众参与而导致沉默的大多数现象，再多原则性改革，再多技术性调整，都难以提高公众对改革的信心和可预见性，很难以取得改革实效。此前若干年当中，通过会议制定原则性改革目标是一种常态，但相当一部分改革未被实施也是一种常态。因此，当前的改革在顶层设计基础上，强调开门改革，切实有效调动各类利益攸关者参与进来，遵循经济社会变迁规则，展开合作博弈，让各项改革惠及广大人民群众，以凝聚改革共识，发掘经济社会潜力。
此外，推进改革工作还需要具有“工匠”精神，坚持正确的改革方法论。在战略要求上，强调改革的全面性、系统性、协同性；在改革重点上，强调以经济体制改革为重点、发挥经济体制改革牵引作用，重点完善基本制度、健全市场体系、优化政府治理；在改革关系上，强调处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、全局和局部的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系。把握好改革的节奏、时序和力度，循序渐进，持续发力。
3.建立利益相关方的改革激励和约束机制
从相对微观的角度看，改革是用新的激励与约束机制取代旧的激励与约束机制，改革的基本问题可以表述为激励与约束机制的重建。“调动各方面的积极性”，这是改革者的初衷，已经为人们普遍认可。从激励与约束机制重建的视角来观察改革开放史，也许可以获致更为清晰的“历史过程”。比如，用家庭联产承包责任制代替人民公社制度下的那套制度，给农民造成一种“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的激励与约束；国有企业改革，从放权让利到承包制再到产权改革，一个基本目的是形成对企业职工尤其是企业经理的新的激励与约束。目前，我们的改革措施在执行过程中面临的主要问题有：一些部门积极性不高，激励不足，约束不足；民众参与积极性不高。改革在一定程度上陷入胶着状态。这就要求建立政策执行者的激励和约束机制，同时也包括对政策其他相关方接受政策、执行政策的激励保障和责任约束机制。改革政策执行者和被执行者作为行政管理主体和对象，都需要激励、安抚、约束，以利于改革政策的顺利执行。
二
破除梗阻问题、完善改革推进机制的主要内容
当前，有效破除全面深化改革中的关键梗阻问题，关键要进一步完善改革决策、执行及监督机制，理顺改革“决策、执行、监督”三者关系，做到科学决策、强化落实、完善考评，使得改革早日取得更大成效。
(一)明确主体、规范程序、完善方式，夯实改革决策体系
1.明确改革决策主体
改革是“一把手”工程，必须强化中央深改组在改革决策中的主导地位，使其成为决策的首要主体。政府部门的职责是参与改革决策设计，重在贯彻落实中央改革意图和各领域顶层设计方案。要更多地让地方政府参与决策，尤其是省级、市级政府。公众和专家是改革决策的参与主体。
2.规范改革决策程序
为提高决策的质量和水平，必须规范完善和严格执行决策程序制度。分类、分层规范改革决策程序，逐步推动改革程序性立法，出台公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估等具体实施办法。
3.完善改革决策方式
一是法制化原则。加快推进改革相关重大立法，国务院法制办、全国人大常委会法工委加强统筹协调、优先安排重大改革相关法律法规修订。决策权力运用要严格按照宪法和法律进行操作。二是民主集中原则。民主化是决策科学化的基本保证。要推动实现改革方案专家论证、民主参与、集体决策，对重大改革进行公开社会讨论和辩论，设立长期性的改革建议征集平台听取民众意见。完善人民群众通过各级人民代表大会参与和推动改革的制度。三是强化决策能力建设。依靠各部门专业数据或通过“云数据”扩充各专项改革数据来源；建立调查社会民众、市场主体等改革意愿和诉求的第三方社会调查系统，召集专家学者定期研讨；重视改革队伍建设，改变“发展硬、改革软”局面，确保决策工作有人干、有能人干。
(二)下放权力、疏通渠道、强化能力，完善改革协调机制
1.下放权力，激发地方改革活力
一是实行合理放权。实行财权、要素配置权下放与事权下放同步配套，实现地方政府能力与权力相匹配；坚持直接面向基层的原则，量大面广、地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理。二是实施目标管理。要科学确定改革目标，针对不同类型的任务确立相应的执行主体、期限和目标要求；要合理分解目标任务，各部门对各自承担的任务细化实化，做到有目标、有路径、有措施、有成果，以“钉钉子”精神推动政策落地。
2.疏通渠道，协调利益主体关系
一是疏通“自上而下”和“自下而上”两条渠道。在“自上而下”协调央地各利益主体间关系的同时，地方政府也要及时向中央反馈问题，各部门根据反馈再决策，保障“自下而上”渠道畅通加强改革试点工作统筹，避免“地方协调中央”的改革倒置现象和改革碎片化。二是建立健全部门间职责协调机制。按照法律相关规定及政府职能定位，规范职责协调程序，每项工作都形成统一指挥中枢，督促各部门协调一致和资源共享，确保整体推进、高效统一。对于国企改革、财税改革等涉及面广的改革，要强化中央深改小组和专项小组的协调职能。
3.强化能力，完善改革推进方式
一是为改革准备干部资源。加强干部培训，提升改革者能力，促进愿改革、敢改革、会改革和真改革的干部脱颖而出，加快实现政府职能转变。二是加强技术和资金投入。积极运用云计算、大数据等现代信息技术改进政府服务方式，提高改革工作成效；健全改革专项资金投入和管理机制，探索建立改革基金和公务员廉洁基金制度。三是重视制度和法治建设。“把权力关进制度的笼子”，切实形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的改革工作执行协调机制。
(三)强化职能、健全机制、创新方式，加强改革督察考评
1.充分发挥改革督查主体力量
一是强化改革督察职能。将改革督察纳入“大督查”体系，进一步健全督察机制，构建职责明确、分级负责的督查主体；减少案头督察等间接督察，多到改革一线开展直接督察；注重发挥改革专项小组、职能部门的作用，必要时邀请纪检监察机关和组织部门等参加，由党委改革办牵头组成联合督察组。二是建立年度重大改革任务清单。每年选择若干具有全局性和重要牵引作用的重大改革事项，由改革领导机构的领导成员直接负责监督任务完成进度，集中攻坚克难，努力形成一批改革亮点。
2.健全能定责、可问责的监督考评机制
建立健全改革成效科学评价机制，突出实绩考核导向，加重客观性考核指标，建立改革容错机制，把推动改革中缺乏经验、先行先试所出现的失误与以权谋私、违纪违法的行为区分开，把在国家没有明文规定情况下进行探索创新与国家明令禁止以后有法不依的行为区分开，建立以责促行、以责问效的监督考评机制。
3.创新改革绩效考核方式方法
进一步融合改革绩效考核与政绩考核，改革考核结果以政府政绩方式体现；建立改革工作第三方评估机制及科学系统的评估指标体系，将群众满意度调查结果、实践检验或专家评估结果作为绩效考核得分依据，专家评估与社会评价相结合；建立健全改革工作绩效管理信息化系统，完善绩效数据收集、储存和分析，推进“阳光改革”建设。(本报告摘编自国家发改委经济体制与管理研究所课题《改革梗阻现象：表现、根源与治理》成果。课题组组长：张林山，孙凤仪；课题组成员：张璐琴，赵雪峰，李晓琳，赵栩，李叶妍，张晓虹。)
文章原载于社会科学报第1558期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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