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"把国家找回来"浴火重生的美国到底在找什么?

subtitle 东方历史评论05-18 09:51 跟贴 51 条

  自二十世纪50、60年代以来,社会史和文化史交替引领美国史学的潮流,曾长期在史学界一统天下的政治史雄风不在。尽管有关政治史“衰落”、“消亡”的论断不绝于耳,但时至今日,政治史仍然存在着,并表现出足够的生命力和影响力。二十一世纪初,有学者甚至自信地宣称:“我们正处在一个美国政治史走向兴盛的时刻”。在美国政治史衰而不亡、“浴火重生”的历程中,国家构建(state-building)理论发挥了重要作用。从20世纪80年代起,不少美国政治史家把国家构建理论引入历史研究,从不同的角度来考察美国国家制度建立和完善的过程,研究美国国家与社会关系的发展变化,反思美国国家权力的强弱。这种新的研究路径和研究取向为美国政治史研究增添了活力,也对整个美国史学界和社会科学领域产生了重要影响。

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  “找回国家”与国家构建理论的出现

  在美国学术界,国家构建理论并没有与美国国家权力的扩张相伴而生。在二战之后,美国的“国家的职能已经大大增强,几乎被国民生活的所有领域都产生了极大影响”,但在很长时间内,国家在美国社会科学和历史学研究却被边缘化了。在20世纪50、60年代,多元主义和结构功能主义在美国的政治科学和社会学中颇为盛行,二者的共同特征是在考察政治和政府活动时,都采用了以社会中心的分析路径。在这种视野内,国家被简单地视为利益竞争的公共舞台、竞争性力量的裁判或支配阶级的工具;国家成为一个过时的概念、一种缺乏自主性的因素,被社会科学的学者所忽视。在历史学科中,则发生了社会史和文化史革命,历史学者们开始自下而上地研究历史,阶级形成、性别关系和文化意识等问题成为他们的关注焦点,政治史开始呈现衰落之势。在此情形下,历史上国家的角色越来越受到历史学者的轻忽,国家似乎从美国历史研究中消失了。

  然后,二战后世界各国面临的种种变化,使得对国家的关注变得不可避免。从二十世纪30年代到50年代,“凯恩斯革命”使得国家的宏观经济管理迅速在包括美国在内的发达的工业民主国家流行开来。二战之后,伴随着整个殖民体系的解体,诞生了很多新兴的国家,它们发展历程引发了政治学者的关注。七十年代以来,西方工业民主国家面临着经济滞涨、福利负担过重等诸多问题。美国自身更是遭遇到严重的政治危机,越战和水门危机激发了美国人对其政治体制的反感,也对美国的政治和制度安排的基础造成了挑战,这更加促使了国家成为学术研究的焦点。

  在国家回归学术领域的过程中,比较政治发展研究(Comparative Political Development)居功至伟。在二十世纪50、60年代,比较政治发展领域的早期著作主要关注第三世界国家,集中考察这些国家的民主化的政治发展与现代化之间的紧密的关系。60年代以来,国际关系的波动和很多新兴的第三世界国家在现代化道路上所发生的动荡、后退和“失败”,使得比较政治学家反思民主化与现代化的关系,重新思考国家权力在政治发展中的作用和地位。政治学家西达·斯考切波(Theda Skocpol)在1979年出版了《国家与社会革命》一书中提出了新的国家理论,认为国家不是社会经济利益而展开冲突的舞台,国家具有独立性,能够在一定程度上按照自己的偏好和行为方式来贯彻自己的意志,只有以国家为中心视角,才能充分理解社会革命。斯考切波的国家中心视角成为国家复归学术研究的又一大推动力。

  在历史学家内部,也出现了对美国国家发展进行反思的潜流。出于对自由主义的、总统为中心的政治史的反对,有一批政治史家把其研究重点转向美国政治的结构及其对公共生活的影响,形成了所谓的“组织综论”(Organizational synthesis)。这批政治史家认为,美国在十九世纪80年代到二十世纪20年代之间所发生国家政治制度的加强,包括公司、专业行业(profession)、和管理型国家等大规模的全国性体制的出现,是美国现代史的最重要的发展;而美国管理型国家体制的出现,则是对现代化产生的新需求的回应。“组织综论”激发历史学家去考察政治体制的结构性转变,在很大程度上把历史学家的眼光重新拉回到国家。

  在上述的诸多因素的影响下,国家再次成为美国社会科学研究领域的重要课题,其明显标志是《找回国家》(Bring the State Back In)一书在1985年的出版。斯考切波在其著名论文《找回国家:当前研究中的分析策略》中指出,过去数十年,在比较社会科学领域中突然出现了研究国家的热潮,主要学科的学者从不同的理论视角来研究国家。研究拉丁美洲、非洲和亚洲的学者考察了国家在进行广泛的社会改革,帮助促进全国的经济发展和与跨国公司谈判中所起的作用;对欧洲、北美和日本这些工业民主国家感兴趣的学者研究了国家在发展社会项目和处理国内国际经济问题上所起的作用;比较历史研究分析了民族国家的形成,国家在社会革命中的分裂和重建,以及国家对阶级形成、种族关系、妇女权利和社会抗争模式的影响;经济史家和政治经济学家把国家理论化为产权的制定者和市场的管理者与破坏者;文化人类学家则探究了“国家”在非西方语境中的含义和活动。

  在“找回”国家思潮的种种推动力量中,对国家构建理论最有影响力的是历史制度主义(historical institutionalism)在比较政治研究中的兴起。二战之后,很多研究大规模政治发展的学者试图摆脱“过去的专横控制”(tyranny of the past),不再从历史的角度来分析政治变化,而使用调查研究、定量分析等新技术。60年代以来,不少学者对这种关注现在和未来的改变和发展的研究方法提出质疑,认为这种研究所考察的时间段太短,难以发现政治变迁的趋势,且容易把从西方经验中提出的错误的模型作为判断政治发展的标准。这些学者试图重新以历史的视角来看待政治发展,使得历史制度主义重新回归到政治研究中。与传统的以历史个案进行广泛的分析的方法和当时主流的政治学对政治进行自然科学式的微观考察均有所不同,历史制度主义认为政治在根本上是历史性的,不能被理解为其他东西;政治发展的每一个历史阶段,都在此前存在的体制结构中运转,新的政治体制是建立在旧体制上的。从这个角度出发,国家构建,包括国家的形成、发展和变革,就成为历史制度主义考察的关键。

  1969年,美国比较政治研究协会邀请了查尔斯·蒂利(Charles Tilly)、塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)、加布里埃尔·阿尔蒙德(Gabriel Almond)等七名杰出的政治学者,开展一项研究西欧国家的国家构建的项目,该项目的成果就是1975年出版的《西欧民族国家的形成》(The Formation of National States in Western Europe)一书。蒂利等学者以马克思·韦伯式的定义来界定国家,认为国家至少具有四项基本功能:在具有司法权的领土范围内攻击和遏制其权威的竞争者和挑战者;在其领土之外发动针对敌人的战争;通过攻击和遏制领土内外的敌人来保卫统治者的基本盟友;从社会汲取资源以确保之前三项活动能够进行。资源汲取性和压迫性是国家的最主要特征。因此,国家构建就是构建保证国家赖以生存和发展的内部和外部环境的过程,具体的内容包括:保护领土的安全和主权的统一完整,在统治范围内建立有效的政治和法律秩序、建立有效的资源的汲取和分配机制,为公民提供基本的权利和福利等。从这个角度上看,国家构建或国家形成可以被概括为三个因素:增强军事实力、增加资源汲取能力、集中权威。

  《西欧民族国家的形成》一书成为以历史制度主义研究国家构建的开山之作,它不仅率先把对国家构建的研究对象从第三世界的新兴国家转移到欧洲的发达工业国,也基本奠定了国家构建理论的基本范式,对政治学界和历史学界影响颇深。这种国家构建理论的最大特征是强调国家与社会的对立,认为国家从社会汲取人力和财力资源的能力是国家构建得以进行的基础和关键。

  需要指出的是,蒂利等学者在此书中把国家形成(state-making, state-formation)与国家构建(state-building)视为同义词并互换使用,实际上,他们所研究的主要是欧洲国家在近代早期以来的形成过程,既国家形成。与之相比,国家构建是一个更加长期、动态过程,在国家形成以后,国家构建仍在不断进行。以蒂利为代表的这批历史制度主义者,其实已经意识了二者的区别,在这本书中,他们主要使用的是国家形成(state-making)一词。此后的很多学者在研究国家的形成过程时也大多使用了state-making或state-formation一词。蒂利等人也意识到了国家构建与国族构建(nation-building)之间的区别与联系。他们没有对国族构建进行清晰地界定,只是将其等同于建立国民对国家的责任感、忠诚、政治认同、在国家疆域内建立大众政治身份和文化霸权。

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  国家构建理论与美国政治史研究

  在《西欧民族国家的形成》出版后的数年中,国家构建逐渐成为比较政治学和政治史研究中的重要课题。但是,这些研究大多聚焦于近代早期以来欧洲民族国家的形成和构建,对美国的国家构建历程鲜有涉及。直到1982年,政治学家斯蒂芬·斯科夫罗内克(Stephen Skowronek)出版了《构建一个新的美利坚国家:美国国家行政能力的扩张,1877-1920》(Building a new American state : the expansion of national administrative capacities, 1877-1920),真正地把国家构建问题带入对美国政治发展历史的研究之中。

  斯科夫罗内克指出,国家制度的构建是一个持续进行的过程,“经由政治斗争而实现的国家变革或变革失败都是此前已确立的制度设计所造成或协调的”;19世纪的美国是一个“法庭和政党”国家,行政部门弱小,缺乏国家意识,政党和法庭制度把全国政治联系起来,共同控制了政府的运行,组织了国家与社会的关系;19世纪末,随着现代化和工业化的发展,这种政府组织形式的不足和弊端愈发凸显出来,进步主义者试图建立一个管理型的国家;但国家构建并不是国家对现实需求的被动反应,国家也有自主性和自身的利益诉求,这使得美国在20纪之交的国家构建经历了两个阶段;第一个阶段是1877年到1900年,在此阶段,“法庭和政党”国家的能力扩展到极致,尽管知识分子和中产阶级改革者试图建立新的官僚机构,但遭到了旧体制的对抗;1900年至1920年是第二个阶段,在此时期,管理型国家最终取得了巨大发展,也开启了利用国家机构来重新定义权力关系的争夺。总之,美国在20世纪之交的国家构建是“整个政府运行模式的系统变革”,由此诞生了一个强大的管理型国家,但是国家的权力依然受到了宪政体制的制约。

  斯科夫罗内克此书虽然是政治学著作,但是他对历史制度主义的应用和对美国政治发展历史的深刻洞察,使得此书的影响力远远超出了政治学家界,成为在政治学、历史学和社会学学科中可以“界定领域”的著作。斯科夫罗内克的最大贡献是把国家构建理论真正纳入到对美国自身政治的研究之中,激发学者们重新思考国家对美国人的意义,反思美国国家结构的变化和国家政策的变迁。正如有学者指出的那样,《构建一个新的美利坚国家》一书有助于在对以历史途径考察美国的政治史家和社会科学家中,将国家构建的研究合法化。

  对正在衰落中的政治史研究来说,斯科夫罗内克此书可谓是一种“福音”。这本书出版之际,如今在已经卓有成就的政治史学家布莱恩·巴洛格(Brian Balogh)还是一名年轻的博士生,刚刚步入政治史这个“垂死的领域”。但是当他看到斯科夫罗内克的著作时,顿时觉得有了希望,因为他从斯科夫罗内克那里看到了“一种新的解释美国历史的方式”。斯科夫罗内克对国家构建历程的开创性解释不断引发政治史学者的思考。此后二十年中,以国家构建理论来研究美国政治史的学者大多都在是回应他的两个经典论点:19世纪的美国是“法庭和政党”国家,镀金时代和进步主义的美国建立了一种完全不同以往的国家结构——管理型国家。更为重要的是,与其它强调国家的发展是为了应对阶级冲突、危机和选举重组的学者不同,斯科夫罗内克从政府制度的角度出发,把美国的国家构建阐释为在面对之前存在的制度结构时,创立新的政府机构;新机构为了确定其在制度中位置,必然与进的机构而进行的争夺,这使得国家构建具有不确定性,而环境改变与治理设计之间的分裂,也加强了这种不确定性。这种解释避免了进步主义史学和组织综论的必然性,也使国家构建研究的视野变得更为开阔。

  1986年,斯科夫罗内克与另一名政治学家凯伦·奥瑞恩(Karen Orren)共同创办了《美国政治发展研究》(Studies of American Political Development)期刊,以推动历史制度主义在政治科学领域的发展。该期刊聚集了一大批历史制度主义的推崇者,当主流的政治科学都把政治视为一种不同的理性参与者之间的竞争时,这些学者却认为政治在根本是一种历史过程,国家政治制度的构建就路径依赖的特征,新的体制是建立在旧体制的基础上。这在某种程度上把政治史带入了政治学研究。

  以斯科夫罗内克代表的一批政治学者对历史制度主义大力推广,使得对美国政治的历史进程的研究成为政治学界的热点,这在很大程度给正在边缘化的政治史家以极大的信心。1986年,历史学家威廉·E·洛克滕堡(William E. Lechtenburg)在美国历史学家组织年会上发表了题为“政治史的适当性:论国家在美国的重要作用”的主席演讲。在这次演讲中,洛克滕堡宣称:“政治史将成为下一个史学前沿,尤其是关于美国国家的历史。可能有人认为,这一课题已经研究得尽善尽美了。然而,传统史学家实际上从未对此作过系统研究,而不可思议的是,新政治史却把它完全忽略了。”因此,他号召历史学家们系统地研究美国国家的历史,以了解如今的美国国家制度是如何被一步步构建起来的。

  从短期来看,勒奇坦伯格的预言并没有成为现实。在此后数十年中,历史学科整体在经历文化转向,新文化史成为最前沿的研究领域。但是,关于国家构建的研究确实成为美国政治史研究的重要领域,并不断改变人们对美国国家历史的认识。

  20世纪80年代,在政治学家和历史学家的共同推动下,公共政策史这个跨学科的领域成为国家构建研究的重点。1989年,政治史家唐纳德·克里奇洛(Donald Critchlow)与政治学家佩里·阿诺德(Peri Arnold)一起创办了《政策史期刊》(Journal of Policy History),大力推动了政策史研究的发展。确切地说,国家构建并不是政策史研究的全部。因为政策史研究有多种路径,文化史家试图解释政策背后的特殊文化内涵,社会史家试图考察福利和教育等社会政策如何发挥影响以及这些政策的形成因素,政治学家则试图从历史中找到医治当今问题的良方。但是这些研究都与国家构建有密切联系,因为在所有的政策史研究中,政策的历史都以政策制定的过程为中心,包括议程制定、立法和实施。而政策的制定是国家行为,必然会受到国家体制的制约,重要的政策则会对国家的政治体制产生重要影响。因此,政策史研究的发展对于有关国家构建的政治史研究起到重要的推动作用。

  政策史研究直接推动了关于19世纪末,尤其是20世纪以来的美国国家构建的研究。正是在这段时期内,美国的国家权力得到了爆炸式的扩张,联邦政府的管理机构日渐复杂,政治体制和治理理念也发生了很多变化,这些都成为国家构建研究的题中之义。从某种程度上说,关于20世纪以来美国的国家构建的研究实际上是在不断回应斯科夫罗内克所提出那个重要问题:美国是如何从一个国家意识很弱的国家发展为一个全新的管理型国家,成为世界上最强大的“利维坦”。对此,学者们给出了不同的解释。

  有学者从福利政策的发展和福利制度建立的出发,分析了美国福利国家的起源,以及美国国家权力在此过程中的发展;有学者从战争塑造国家的理论出发,分析了一战对于美国国家体制的影响,提出了“补偿性国家建构”(compensatory state building )的理念——国家机构通过与私人部门合作来弥补自身管理能力的不足,这种合作所依靠的不是国家权力的强制性,而是通过市场的利益刺激;有学者分析了新政对国家构建理念的影响,指出从新政开始到二战结束的这段时期内,补偿性国家观念取代了管理型国家观念成为新政自由主义理念的核心,国家在经济发展中的作用被重新定位:它只需对经济进行间接干预,弥补市场机制自身的不足,而无需深入经济运行的核心对其进行直接干涉;有学者指出,在冷战时期,美国的政府组织体制、国家管理理念,乃至于国家与社会的关系,都发生了重大变化,使得美国成为“国家安全国家”(national security state),国家权力得到前所未有的扩张;还有学者对美国的财政、税收、金融、货币和物价等政策进行分析,考察美国联邦政府在相关领域中的管理性作用,以及相关的管理体制的发展。

  总之,国家构建理论的引入,使得美国政治史家可以更全面、深入地思考20世纪以来美国国家权力的扩展、国家体制的变化以及国家与社会关系的变迁。尽管不同的学者对于美国在20世纪以来的不同时段的国家构建的方式、理念、环境和影响的解释不尽相同,但是他们基本都认为,这段时期内美国国家构建的最主要结果是,美国从一个没有“国家意识”的国家变成了一个强大的管理型国家、福利国家和国家安全国家,国家的权力得到了极大的扩张,国家对社会的渗透能力、管理能力和资源汲取能力得到了前所未有的发展。

  毫无疑问,关于19世纪末以来的美国国家构建的研究,是过去数十年来美国政治史研究中最重要的潮流之一,且至今方兴未艾。尤其是9·11事件之后,以保卫安全为名,美国联邦政府的权力再次扩张,已然在某种程度上对公民的个人权利造成了威胁,促使学者们开始思考国家构建与自由主义和民主制度之间关系。 这些研究都表明,对历史学者而言,国家构建理论的确具有特殊的解释力。

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  挑战“弱国家权力”神话

  毋庸置疑,在社会史和文化史领跑史学的时期,国家构建理论成为政治史得以继续前行的最重要动力之一。对政治史学者而言,国家构建为他们提供了一种新的观察美国政治史的透镜,他们可以不再研究意识形态,而是去考察宪法、政党体系、司法体系和官僚体系的结构,思考国家与社会的关系。国家构建理论也为其他研究领域提供了解释框架,性别史家开始研究社会政策对女性的影响,种族史学开始研究国家在决定公民身份问题上所发挥的作用,环境史家则开始考察国家机构和政策对美国环境的影响,而这些研究又在某种程度上把政治这个社会史家和文化史家所厌弃的研究对象重新拉回到学术研究之中。而且,在历史研究碎片化越来越严重的情形下,国家构建为综合性叙事提供了一种可能的途径,正如有学者指出的那样,“国家提供了讲述历史故事的某些边界,为故事的推进提供了关键冲突,描绘了那些所有社会群体达成共识的领域,并把自己的发展融入到那些塑造或重塑了后人选择的历史因素之中”。

  对美国史学界和整个人文社会科学领域而言,国家构建理论的最重要意义是对美国“弱国家权力”神话的挑战。“弱国家权力”是美国例外论作这种历史悠久的意识形态传统所产生的诸多认识论上的“神话”之一。所谓“弱国家”神话,是指在整个美国历史中,一直存在一种认为美国中央政府权力弱小的传统。这种神话强调个人主义、私人权利、公民社会(civil society)、自由劳动和自由经济在美国历史中的所谓“自然”发展,低估那些更加历史性和“人为”性因素在集体决策(collective decision-making)、公共法律、政府和管理等美国政治经济发展的过程中的作用。在这种神话叙事中,“国家自身被视为一种危险的欧洲人的发明,它在自由、没有管理、没有国家的美洲从未真正找到容身之所”。

  美国的“弱国家权力”神话源自一些十九世纪欧洲政治理论家的经典论述。他们把当时的美国政府与欧洲的传统进行比较,认为美国没有任何“国家意识”(sense of state)。其中,最具影响力的论述来自托克维尔和黑格尔。在《论美国的民主》中,托克维尔认为美国政府的政府像一部“看不见的机器”那样运行,尽管有一个统一的法律秩序在运行,但美国的国家与社会之间的边界是模糊不清的。他还预言“美国联邦政府将不断削弱下去。它将逐渐放弃一些义务,把自己的活动限制在一个越来越小的范围之内”。黑格尔认为,与欧洲国家相比,美国政府几乎完全没有公共负担,也没发展出欧洲式的政府形式和机构;美国人的公共生活是个人权利、安全和自由,国家只是外在之物。他甚至质疑美国是否是“现实的”国家,因为在他看来,“一个现实的国家和现实的政府成立前,必须要有阶级的发生,必须要有贫富两阶级成为极端悬殊”,而美国则是普遍平等的状况。

  颇具讽刺意味的是,在美国国家权力迅速膨胀的20世纪,美国弱国家权力神话却得到大力发展。20世纪五、六十年代,在冷战的特殊语境下,很多学者把美国政府发展的历史与苏联相比,强调美国国家发展的独特性,认为消极自由、自愿主义(Voluntarism)、基于自我利益的自由主义和基于自我管理的市场是美国发展的主要动力,而政府在美国社会和经济发展中的作用甚微。阿瑟· M· 施莱辛格(Authur M. Schlesinger)、丹尼尔·布尔斯廷(Sr., Daniel J. Boorstin)、路易斯·哈茨(Louis Hartz)等“一致论”派学者则创造了一种很有影响力的美国历史叙事,把美国历史解释为社会优先于政治、个人行为优先于集体行动、私人竞争优先和自愿主义优先于公共决策和政府指导的产物。在这种意识形态色彩较厚的解释范式中,美国联邦政府的历史消失了。冷战后,美国人对新自由主义(neoliberalism)、减少管制(deregulation)和私有化(privatization)的着迷,是弱国家权力神话再次兴起的强大动力。弱国家权力这一“美国例外论并没有被20世纪的美国国家构建所超越,而是采取了新的形式出现”,在讨论美国国家权力时,学者们从未像现在这样经常使“弱”或“强”这种明显的术语。

  从20世纪80年代开始,美国学术界逐渐出现了一股重新思考美国国家权力的思潮,引导这一潮流就是国家构建研究。新一代历史学家对美国构建历史的重新解释,为这股思潮提供了最重要、最持续的动力。在这一代历史学家成长的过程中,欧洲国家的权力正受到更多的遏制,危险性也越来越小;于此相反,美国式的法律和经济秩序正在有侵略性地向全球扩张,美国国家权力的这种实际存在激发了他们思考美国这个国际利维坦崛起的历史。国家构建理论为这种新的史学潮流提供了有效的解释框架。

  值得注意的是,国家构建理论也曾是美国“弱国家权力”神话的推动者。只不过在此前的研究中,学者们都从用源自欧洲经验的国家构建理论模型来考察美国历史,以集中化、理性化、行政化、官僚化作为现代国家的标准,从而得出美国国家权力弱小的结论。斯科夫罗内的19世纪美国史“政党和法庭国家”的论点,正式源自这种马克思·韦伯式的国家理论。而新一代学者们则尽量避开这种带有“欧洲视野”的国家构建理论。一方面,国家理论的发展论为学者们理解美国国家权力提供了新思路,社会学家迈克尔·曼(Michael Mann)的理论影响尤其广泛。曼把国家权力分为专制型权力(despotic power)和基础性权力(infrastructural power),前者是指传统意义的国家权力,后者是指国家进入公民社会能力,以及其在既定的权力范围内的实施政策的能力。在该理论的启发下,学者们不再以传统的“强” “弱”两分的观点来界定国家权力,而是注重从法律能力、制定能力等方面重新看待国家权力。另一方面,在历史学中,学科的性质决定了历史学家没有把研究局限在理论模型的框架内,而是从具体的历史语境出发,考察国家权力的演变。

  关于国家构建的新研究表明,此前的历史解释因深受美国例外论的影响,聚焦于对美国国家权力的限制、弱点和落后特征的分析,忽视了美国历史的一个基本事实——美国在逐步扩张权力,成长为世界历史上最强大法律—经济和地缘政治霸主;实际上,美国政府的权力一直都比之前的历史解释更加强大、宽泛、牢固、更具干涉性和再分配性。

  这些历史解释,大多集中讨论了19世纪末以来美国国家权力扩展和国家构建的过程。那么,20世纪之前的美国到底是个什么样的国家?那个时期的美国真的是缺乏“国家意识”吗?19世纪的美国真的是一个与当今美国完全不同的“法庭和政党”国家吗?近年来,有学者开始思考和回答这些问题,试图根源上破除美国弱国家权力神话。

  作者:杜华

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