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最高人民法院和国务院部委机关行政审判座谈会述评

subtitle 最高人民法院04-13 11:15

  “律回岁晚冰霜少,春到人间草木知。”2017年早春时节,最高人民法院邀请国务院法制办、国家发展和改革委员会、工业与信息化部、公安部、教育部、银监会等27个国务院部委机关参加座谈,就当前人民法院行政审判工作听取大家的意见和建议。最高人民法院党组副书记、副院长江必新出席会议,代表最高人民法院和周强院长向国务院各部门对最高人民法院、对全国行政审判工作的支持表示衷心感谢,感谢大家对人民法院行政审判工作的包容和理解。有关部委机关的同志针对新行政诉讼法实施后,行政执法和行政审判中的热点难点等问题发表了各自的观点,对有关问题提出了很多中肯、务实的意见和建议。群贤毕至,少长咸集,人们在这春暖花开的季节里,寻找走进行政诉讼春天的路径。

  防范诉权的滥用:

  让权利回到法治的轨道里

  会议伊始,第一个发言的工信部政策法规司司长李巍就笑着告诉大家:“2016年,我们的同志不是在应诉,就是在应诉的路上。”一席话引发了大家的共鸣。在过去的一年,各部委的行政诉讼数量大幅增长。以工信部为例,行政应诉案件在2013年是l件,2014年10件,2015年65件,2016年247件。可以看到,2016年是2013年的247倍。导致这一情况的原因是多方面的,但毋庸置疑,一个最重要的原因就是立案登记制的改革。

  2015年,司法改革进入深水区,最高人民法院落实党的十八届四中全会决定,实施立案登记制改革。这一改革有力地保障了公民的诉讼权利,有效地解决了“有权利必有救济”的问题,解决了多年以来困扰大家的立案难问题,同时也引发了行政诉讼案件的“井喷”。不得不说,这种“井喷”体现了现实生活中人民对于维护正当权利的渴望,同时这也是推动国家治理体系和治理能力现代化的需要,更是建设法治中国的必经之路。

  由于行政诉讼的特殊性,立案登记制改革后,出现了大量的非理性诉讼,特别是滥用诉权的情形时有发生。以工信部为例,有一位当事人,和妻子注册了互联网域名公司,利用域名进行倒卖,提出10万个信息公开申请,认为答得不好马上申请复议,复议结果不满意就提起行政诉讼。还有如工商部门遇到的职业打假人,利用制度空档,反复纠缠施加压力,一人多案,一事多案出现。

  针对行政诉讼中的非理性诉讼特别是滥诉行为,一方面我们要看到对于非理性诉讼,需要通过行政机关与司法机关合作。通过规范执法行为减少非理性诉讼;另一方面,最高人民法院也将会出台相关司法解释,规范当事人的诉讼行为。目前,滥诉的行为集中发生在信息公开、不履行法定职责、信访相关案件、检举举报的案件这四个领域。针对这四个领域的滥诉行为,我们有必要采取有针对性的措施,不断加大普法的力度,通过多个渠道让老百姓清楚相关法律规定,减少民众对于法律错误的认知,引导老百姓正确行使诉讼权利,特别是司法机关通过典型性案例的公示帮助公众理解法律规定,避免不必要的诉讼;同时行政机关也需要进一步规范自己的执法行为,减少老百姓不必要的误解,进而减少部分非理性的维权诉讼;还有法院将加强与人大和行政机关的合作,进一步规范法律的适用,规范滥诉行为,为群众依法维权敞开方便之门;法院也将落实相关规定,促进行政案件繁简分流,减少滥诉行为对于社会生活的影响;对于个别的恶意诉讼,可以考虑依据法律规定,采取措施规范滥诉行为。

  我们需要清醒地意识到:滥诉行为的发生非止一日,也不是近期就能够得到彻底解决的行为,它是我们法治建设过程中不得不面临的阵痛,也将随着人们法治意识的逐步建立、行政机关执法行为的日益规范、法律规定的日益严谨而逐步消亡,法治社会建成之日,就是滥诉行为消亡之时,这有赖于全社会的共同努力。

  新时期的新方法:

  书写行政协议的新篇章

  新行政诉讼法将因行政协议引发的诉讼纳入行政诉讼的范畴。经过一年多的司法实践,这一问题在座谈会上也引发了大家的热议。

  行政协议在我国其实不属于新鲜事物,在过去的行政管理工作中,也有大量的应用,如政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、政府与企业间签署的投资协议等,这些协议在经济改革和对外开放中发挥着重大作用。但是随着社会经济的发展,体制改革的不断深入,政府简政放权与全面深化改革,对于行政协议在社会经济发展中的作用也有了新的要求。

  行政协议将一如既往地在经济发展领域发挥着重大作用,如国有资源出让等,同时在新的领域如“混合制改革”、PPP(Public Private Partnership)合作等,都将会通过行政协议的方式呈现。在这些领域,不断深化的市场化改革,要求行政协议既要尊重市场力量、尊重意思自治,同时也要关注国有资产的保护、税收等相关法律的执行,这就要求我们对于行政协议,在必要的时候作出不同于普通合同的解读,要尊重行政机关所享有的合法权力的行使,也要积极维护协议相对人的合法权利。

  与此同时,一些新的领域也要求行政协议发挥其应有的作用,如在社会民生领域、公共安全领域等,也将会有越来越多的行政协议出现。如何规范行政协议的协商、签署、执行等,需要我们进一步探索。

  最高人民法院将加大对于行政协议案件的指导力度。在现有法律欠缺行政协议必要规定的情况下,通过案例指导规范行政协议案件的审理,同时总结司法实践中的工作经验与教训,在必要时出台相关的司法解释,填补法律漏洞,完善法律制度,规范行政协议,充分发挥行政协议在行政管理中的作用,进一步推动国家治理的现代化。

  充分实现制度价值:

  复议机关作为共同被告的再思考

  在座谈会上,大家对于复议机关作为行政诉讼的共同被告的问题进行了广泛的热议。这一制度增加了行政机关,特别是国务院部委机关成为被告的比率,一定程度上增加了行政管理和应诉的成本。

  从立法的初衷来看,之所以将复议机关作为共同被告,是为了加强行政复议的作用。行政复议制度是解决行政争议的重要制度,但在行政诉讼法修改之前,上级机关在行政复议中,为了避免成为行政诉讼的被告,往往不愿意变更下级机关的行政行为,而成为消极的“维持会”,导致行政复议功能不彰,受到社会各界的批评。通过行政诉讼法的修改,让上级机关在维持行政复议决定时,成为行政诉讼的共同被告,倒逼上级机关更积极地履行行政复议的职能,充分发挥行政复议的作用,发挥行政机关内部的层级监督的作用,减少行政争议。

  没有一个制度是完美的。让维持复议决定的行政机关成为行政诉讼的共同被告,不可避免会增加上级机关的诉累。但是这一制度从根本上可以解决群众对于复议制度“官官相护”的批评,有效提高了行政复议的质量。同时,当上级机关更加严肃地看待当事人提起的行政复议时,通过行政复议发挥作用,有助于上级机关及时了解下级机关的工作状况,能够更好地完善层级监督的作用,有效地实现“上令下达”,维护中央权威。

  当然这一制度在实施过程中存在的问题有待于我们进一步探讨,带来的问题可以共同想办法解决。通过不断的改革,最终完善这一制度,更好地实现其制度价值。

  统一裁判标准:

  实现法制统一

  我国地大物博,在司法实践中,最容易产生的问题就是裁判标准不统一,这一问题不仅在行政诉讼中存在,在民事诉讼、刑事诉讼中也存在,这一问题损害了我国的法制统一,影响了法律更好地发挥作用。

  国家发改委法规司巡视员郝雅凤就以项目审批问题讨论案件审判标准统一的问题,对项目建议书和可研性报告审批与征地拆迁有无因果关系,各地法院掌握不一样,有34%的法院认为有关系,66%的法院认为没有关系。国务院法制办行政复议司副司长田昕也有同感,以起诉期限为例,法院和行政机关的理解不一致,各地法院之间往往也存在不同的理解,可能导致同案不同判。

  不得不说:同案不同判一直是我们司法需要解决的问题。导致这一问题发生的原因是多种的,有的是司法人员的专业素养尚有不足;有的是法律规定过于原则和抽象;有的则是诉讼制度尚有一些需要改进的地方,导致对于同一法律问题形成不同的理解。

  在行政诉讼中,如何完善裁判标准的统一,一直是最高人民法院关注的问题。我们需要进一步发挥上诉制度和审判监督程序的作用,上诉法院对于辖区内法院就同一法律问题的裁决应该统一裁判,明晰裁判标准;同时,最高人民法院将充分发挥司法解释的作用,对全国性存在不同理解的法律问题作出统一的解释;而人民法院也可以发挥指导性案例和典型案例的指导作用,对于相关的法律问题明确裁判规则,以统一全国的裁判标准;与此同时,法官也需要加强学习,提高自身的职业素养,而法院也应及时加强相关裁判规则的培训。

  通过司法促进依法行政:

  把握司法审查的边界

  如何在适用养老保险时对职工的工龄进行认定?行政机关的法定职责应该如何认定?哪些信息可以公开?工程建设选址意见书是否与申请人之间有利害关系?注册资本登记制度改革中工商机关对于申请材料是形式审查还是实质审查?这些问题都成为行政审判的焦点问题。在座谈会上,大家对于行政诉讼审查的范围展开了广泛的讨论。

  行政诉讼审查的是行政机关的决定,这种决定是否符合法律规定应该是审查的核心。而立法总是落后于社会生活的发展,同时不同的人对同一法律规范也会形成不同的理解,而理解的差异,会导致执行中形成偏差。在行政诉讼中,对于相关法律条文,往往会发生行政机关与司法机关理解的不一致,最终产生行政争议。

  随着社会生活的变化,行政活动呈现多样性和复杂性,因此需要行政机关在法律规定的范围内享有自由裁量权,这是毋庸置疑的,也是现代行政管理所需要的。但是许多的行政争议,往往不是发生在合法性问题上,而是合理性问题上。在行政诉讼中,我们会面临着对于行政活动的合理性进行审查的问题,随着公众权利意识的高涨,正当程序的意识也已深入人心,对于行政审判的司法审查的要求也越来越高。在注重合法性审查的同时,我们也面临着公众对于合理性审查的诉求,在人民法院坚守司法谦抑性原则的同时,也需要对于行政机关行为的妥适性进行适当审查。依法行政不仅仅要求行政行为合法,更要求行政行为适当。

  习近平总书记曾经深情地指出:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”人民法院与行政机关都肩负着为人民服务的政治使命,在行政诉讼中人民法院既要维护公民的合法权利,将恣意的行政权力关在制度的笼子里,同时也要努力维护行政机关合法的执法行为,维护社会秩序。这就要求法官积极提高自己的政治素养和专业素养,更准确地理解和适用法律,更加准确地理解司法权的边界,更好地维护公民权利和社会稳定。

  新时代的新要求:

  行政法官的责任与担当

  江必新曾经指出,“监督者更应该受监督。”人民法院的行政审判是对行政机关的行为进行监督,这要求从事行政审判的法官应该具有更高的法律素养和政治素养,因为从事行政审判的法官必须精熟地理解法律,才能够正确地规范行政机关的执法,同时还要求法官能够准确理解司法权的权力边界,支持政府依法履行职权。更重要的是,从事行政审判的法官需要理解服务大局的重要性,在实质解决行政争议的同时,注重案件审理结果的法律效果与社会效果的有机统一。

  因此,从事行政审判工作的法官要不断增强服务改革发展大局的责任感、使命感、紧迫感,主动把握和积极适应经济发展新常态,切实发挥审判职能作用,为经济稳定增长提供有力的司法保障。同时人民法院行政审判工作更要有政治意识、大局意识,对行政机关依法实施的行政管理活动要给予充分尊重和有力支持,切实维护和支持政府依法行使职权,进而保障社会经济又好又快发展。人民法院要为政府依法行政提供法律保障和法律服务,依法支持政府在扩大内需、保障民生、经济结构调整、维护市场秩序等方面所采取的各项措施,通过强化司法保障使行政机关的经济社会管理职能得以有效发挥。人民法院要不断进行新形势下行政审判形势研究,更好地服务保障经济发展大局。

  正如最高人民法院院长周强指出的那样:“行政审判是解决行政争议的重要途径,在保护公众合法权益,监督行政机关依法行政,保证法律统一正确实施等方面发挥着不可替代的重要作用。”

  重任在肩,我们不敢懈怠。

  良性互动:

  共同助力法治中国

  江必新指出:“行政机关和人民法院虽然职责分工不同,但在执行国家法律和维护社会稳定等方面的目标是一致的,加强行政执法与行政审判的良性互动,不仅可以从源头上减少和化解行政争议,还可以统一执法和司法尺度,共同推进法治社会的建立。”如何构建法院与政府的良性互动机制,也成为座谈会上大家关注的焦点。

  部委机关的法制工作,特别是行政复议工作,与人民法院行政审判工作理念是相通的,目标是一致的。由于行政执法和行政审判定期交流机制还不够完善,导致行政执法与行政审判之间存在脱节的现象,最终损害了法律的权威。我们可以考虑建立由最高人民法院行政审判庭与各中央部委机关法制部门共同参与的沟通联系机制,在这个过程中,大家对于行政执法中遇到的带有普遍性、重大疑难的法律适用问题,充分交流,进一步统一标准,不断提高行政执法和行政审判水平。通过沟通联系常态机制,可以就一些重大、复杂、敏感,尤其是影响面广、可能引起连锁反应的群体性行政案件提出解决办法,最大限度地化解行政争议,实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

  我们还可以考虑建立行政执法和行政审判信息共享机制。最高人民法院将对人民法院过去一段时间的行政审判工作、行政执法中存在的问题和困难、加强行政执法和行政审判沟通交流等发布《中国法院的行政审判》白皮书。这项工作今后将长期化、固定化。同时,人民法院就重大行政审判工作部署,新颁布的司法解释、司法政策,重大敏感行政案件的受理、处理等情况通报行政机关,行政机关可以就依法行政的重要举措、对于行政审判工作的意见和建议等事项通报人民法院。通过建立沟通联系常态机制,为人民法院和行政机关统一法律适用标准提供平台。

  新的使命:

  书写行政诉讼的中国故事

  “潮平两岸阔,风正一帆悬。”我们正在穿越历史的三峡,在党的坚强领导下,协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党,推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶,努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。

  在建设法治社会的过程中,行政审判担任着重大责任。从根本意义上讲,行政审判的深度,标志着我们法治社会建立的进度,也标志着共和国前进的高度。正如习近平总书记所要求的那样“政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步”。这需要我们每一位从事行政审判的法官清醒地认识到自己的责任,不断提高自己的政治素质和业务素质,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  潮涌风济,正当扬帆远航;任重道远,还需奋发图强。

  (作者单位:最高人民法院)

  作者:胡岩

原标题:最高人民法院和国务院部委机关行政审判座谈会述评

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